杨涛

　　“很有必要调整人大常委会组成人员的专兼职比例。目前的代表结构问题比较突出，党员、官员代表比例偏高，农民、工人和外来人口的利益缺少真正的代言人。”这是广州市人大常委会代理主任郑国强21日上午在广州市人大制度研讨会上作书面发言时说的一番话。（12月23日《北京青年报》）

　　郑国强说这话的背景是，广州500名人大代表中，官员代表占了38．43％，其中“一府两院”组成人员及其工作人员又占总数的10％。广州情况如此，那么，全国的情况呢？中国政法大学宪政研究所所长蔡定剑在2005年6月24日透露，十届全国人大代表中，来自工农第一线的代表大概只有100多人，而具有官员身份的代表有1200多人。此外，蔡定剑统计了过一个市的人大代表，干部代表超过了60％。而2005年全国“两会”期间，中央党校教授王贵秀在接受记者采访时，针对我国各级人大代表中官员占70％的构成现状，也曾大声疾呼“代表中的官员之多是世界罕见的，人民代表大会不是官员代表大会”。这一切都凸显了当前人民代表大会中的制度性困境。

　　本来，现代社会大多数民主法治国家都实行代议制民主，更多是“利益代表”而非“身份代表”，选民只要选出给代表自己利益的代表能在议会上为自己代言就行，代表不一定具有本阶层的身份。不过，官员代表却无法成为公众的利益代表，这其中的原因姑且不说“选举制度没有真正体现民意，有一些计划安排的成分，所以官员很容易得到代表的位置”（蔡定剑语），也就是相当多的官员不是真正由公众选举产生；更重要的是作为官员，他们处于社会管理者的地位，相对被管理者的公众来说有其特殊利益，在涉及许多公共事务时，他们的意见不能完全代表公众甚至与公众站在对立面，因此，“官员代表”的第一个制度困境是“代表不能”。

　　“官员代表”的第二个制度困境是，人大代表很容易陷入“监督不能”。在我国人民代表大会中，人大代表一个重要职能是监督“一府两院”的工作，维护公众的利益，确保政府依法行政。官员自身是行政官员或者司法官员，他们之间本身就是一个利益和意见的共同体，让他们去监督“一府两院”的工作，等于是要求他们进行内部监督，“自己监督自己”，而内部监督早被证明是最软弱和最无力的一种监督方式，其监督成功只能依靠成员的自觉和道德的力量。

　　“官员代表”既然面临两大制度性困境，那么当然要尽可能在人大代表中减少官员担当人大代表的比例，使代表成分更为合理。正如郑国强所说“必须增加代表结构的科学性”。至于如何减少“官员代表”增加代表结构的科学性，说简单也简单，说难也难，简单的是，在选举人大代表中，真正增加竞争因素，减少人为操纵因素，让代表真正来之于民；说难的是，一些地方政府领导人是否愿意痛下决心，真正推行民主与法治建设。