经过整整3个月的调查和准备，河南省法律界较有影响的10名律师，终于把两份《法律建议》寄往了全国人大常委会和国务院。在这两份寄往国家最高权力机关常设机构和最高行政机关的“建议书”中，10名律师明确提出，“全国各地暂住证及类似制度严重违反法律，应予审查撤销”。

　　在我国存在了近20年的暂住证制度，一直是社会学和法学界专家联合“声讨”的对象。2003年《行政许可法》颁布后，全国许多城市都相继取消了该制度。但从今年年初开始，全国一些省市的公安机关，在“治安形势反弹”的压力下，发出了“恢复办理暂住证制度”的呼声。

　　2003年7月，沈阳率先在全国取消暂住证，2005年12月，又宣布恢复。

　　有律师称暂住证不符合基本法律精神

　　12月15晚，10名律师的代表、河南点石律师事务所的樊鸿烈律师，向本报记者出示了这两份“建议”的底稿。10名律师在“建议”中用六部分、约2500字阐述了他们的主要观点。

　　他们首先引用社会学观点，公民只要离开自己的家乡，就会被当地居民称作“外地人”；而社会的进步和经济的发展，从某种意义上来看，应该是全民参与的过程。全民参与经济建设，必然带来人口迁徙、流动人口管理等各种问题，这是社会的客观规律。政府不应该用行政的手段干预社会的客观规律，出台限制国民正常流动的措施。

　　在法律层面上，10名律师认为，2004年7月1日实施的《行政许可法》没有赋予国务院各部委(如公安部、财政部等)和省级政府设立行政许可的权利，所以原来由其发布的行政规章不应该继续执行。尽管省级政府可以设立为期一年的临时许可，但是一年后他们必须报请同级人大批准、形成法规后公布。然而到现在为止，全国没有一个省级政府通过有关暂住证的行政法规。

　　樊鸿烈律师接受记者采访时坚持认为：针对外地人群办理，并且不办暂住证就不允许在本地居住，这样的规定是典型的行政许可行为；一名中华人民共和国的公民，在自己的国度里还需要办理“暂住证”，这不符合最基本的法律精神。

　　本地人的“优越感”遭社会学家质疑

　　10名律师的行动，缘于去年郑州市相关部门准备悄然推行的“居住证”制度和郑州市法制局今年9月14日在当地媒体发布的一个政府决定的讨论稿。

　　2005年11月初，郑州市部分城中村以“警务区”的名义，向租住该村的外地人发布“通知”，要求必须办理“居住证”，否则限期搬离。

　　《大河报》于当月11日刊发了一篇名为《居住证集体亮相郑州“城中村”》的调查报道，并引用法学专家的观点对此进行了质疑。此后，郑州市公安局公开表态称，“公安部门没有宣布恢复办理暂住证，也不知道是哪个部门具体组织的”。

　　今年9月14日，郑州市法制局在当地主流媒体上发布了《郑州市暂住人口登记规定》(征求意见稿)的全文，面向社会征求民意。

　　《河南商报》在随后的采访中，向社会发放了数百份民意调查表，征求外地人和郑州本地人对恢复办理暂住证的态度。结果显示，近80％的外地人坚决反对恢复办理暂住证；而58％的郑州本地人，却对该制度的重新实施表示了赞成和支持。

　　面对这种民意的尴尬反差，河南财经学院社会学教授刘志梅女士接受本报记者采访时说：“这个结果显然表明，本地人有优越感，但是这种感觉是内心深处的‘歧视感’在起作用。我们假设一下，如果一个郑州人到北京去，还回答同样的问题，会产生什么样的结果？恐怕不说，大家已经知道答案了。”

　　率先取消暂住证沈阳称有些“仓促”

　　10名“较真儿”的律师不仅把目光放在自己生活的城市。在“建议书”中，他们还专门提到了率先取消暂住证制度的沈阳市和暂住证制度饱受争议的广东省等地。

　　2003年7月22日，沈阳市取消了办理“暂住证”，随后，该市一名副市长在接受《沈阳日报》记者采访时表示，“暂住证制度涉嫌违反《行政许可法》”。此后几个月内，全国许多城市都相继或明或暗地取消了暂住证制度，郑州市也在此列。29个月后的2005年12月，《沈阳日报》又报道，沈阳将再次恢复办理针对外地人的暂住证(居住证)制度。

　　之后，全国各地公安机关都以治安形势、案件反弹等理由恢复了针对外地人的暂住证制度。

　　12月20日，记者连线了沈阳市公安局相关科室，证实了沈阳市公安机关在暂住证(居住证)上的不同政策。这名不愿透露姓名的工作人员表示：“暂住证取消后，对流动人口的管理困难很大，也遇到了不少问题。三年前作出的决定确实比较仓促。”

　　该局户政处一名工作人员还告诉记者：“我们是从今年5月1日起，要求外来人口到公安机关办理居住证的。居住证不仅能起到管理的作用，还在子女入学、工伤保险等方面享受一些待遇。外来人口是必须要办的，不办肯定不行。”

　　当地政府表态称会“综合考虑”

　　12月15日，樊鸿烈等律师将建议书送到了河南省政府和郑州市政府。

　　12月20日上午，郑州市法制局的赵慧英女士在接受本报记者电话采访时透露，郑州市法制局已经安排专人当面听取了律师代表的意见，会综合考虑治安形势等各方面因素，最终作出决定。但是关键要看他们的坚持是不是有道理、是不是正确。如果他们坚持的前提是错误的，就不存在争议的问题。

　　河南省政府法制办公室法规处一位姓鲁的女士表示，郑州市政府的规定目前只是讨论稿，正处于公开征求意见阶段，不存在撤销的问题；至于律师们坚持的暂住证违反行政许可法的问题，她认为确实存有争议——暂住证属于行政审批，但并不是所有的行政审批都是法律意义上的行政许可。

　　10名律师在致全国人大常委会和国务院“建议书”的最后写道：全国人大常委会2006年颁布实施了《居民身份证法》，该法已经对人口流动管理的证件问题作了详细规定。有关部门对流动人口的管理，完全可以通过加强对身份证的查验有效进行。

　　此外，2006年实施的《治安管理处罚法》也明确规定了对流动人口的身份证件登记制度。以上两部法律，已经足以解决对流动人口的管理问题，根本没有必要再采取暂住证制度。

　　特约编辑：海宁

　　校对：张静超

　　观察家言

　　外来人口关于暂住证管理的投诉此起彼伏，暂住证管理引发的事故也愈演愈烈。那么，暂住证究竟应该向何处去？羊城晚报记者为此采访了经济学、社会学、行政管理学方面的专家，以及一直关注外来人口的人大代表，请他们对暂住证进行了一番“会诊”。

　　究竟该不该要暂住证？

　　中山大学社会学系李若建教授认为，暂住证制度在目前的形势下是必需的，而且还将在相当长的时间内存在。

　　上世纪80年代，公安部门出台了政策，外来人员必须办理暂住证。暂住证登记制度是多方面的综合管理，治安、计划生育、劳动就业等等。珠三角地区外来人口数量巨大，在很多地方都超过户籍人口的数倍。如果没有管理体系，有可能完全失控。

　　解决外来人口管理问题的根本出路是户籍制度改革。

　　“暂住证在目前的形势下是合理的，也有必要存在下去，但是不能永远存在下去。”李若建说。

　　中山大学社会学系丘海雄教授也说暂住证制度本身是合理的。他说，目前暂住证出现问题的，主要是管理权限和范围的问题，投诉也主要集中在具体的管理行为上。

　　广东省人大代表王泽华在今年2月的省九届人大五次会议上，曾经提出废止现行的暂住证制度，一时间引起广泛关注。

　　王泽华认为，现行的暂住证管理体制已经不适应目前的形势，应该与时俱进。广东省外来打工人口有2000多万，是全国外来人口最多的地区，广东又是改革开放的前沿，在外来人口的管理上也应该率先作出探索。

　　王泽华说，十六大报告中提出缩小城乡差距，增加农民收入，减轻农民负担。农民要增加收入，进城打工是必须的。增收减负，解决“三农”问题，必须通过大量的农村剩余劳动力向城市转移来实现。

　　王泽华提供了一个数据：近10年进城务工青年直接带回农村的财富，平均每年超过2000亿元。

　　农民进城务工，还将进一步促进我国的城市化进程。

　　“对外来工应该平等相待，保护他们的合法权益，”王泽华说。

　　另外他又说，农村剩余劳动力进城务工是不可避免的趋势。中央也把农村剩余劳动力有序向城市转移作为重要工作。改革开放之初对外来劳动者设定的限制政策，已不适应现在的社会状况。有关部门应该从善待农民工、方便农民工、服务农民工的立场出发，探索一条可行的道路，既便于农民进城打工，又有利于治安、计划生育等方面的管理。

　　用蓝印户口替代暂住证

　　显然，暂住证只是一种过渡性的制度。那么暂住证究竟应该走向何方？外来人口管理还有没有更理想的方法？专家们异口同声地回答：“户籍改革是根本出路。”

　　广东省人大代表王泽华提出废止暂住证，代以蓝印户口。

　　王泽华认为，对外来劳动者应该实行与蓝印户口类似的“准户口”政策。有固定居所、正当职业的外来劳动者在流入地居住三年以上，就可以发给蓝印户口。蓝印户口可以和正常户口一样，每年年审一次，计生、治安都可以按照户籍管理的模式来实施。外来劳动者取得“准户口”之后，医疗、社会保障、子女上学应享受当地居民的同等待遇。蓝印户口经过一个过渡期，比如说在居住地居住十年或十五年，就可以转为正式户口。

　　城市基础设施的有限投入和外来人员的不断流入间存在矛盾。假如设置一个合理的标准，在办理蓝印户口的时候也可以一次性地缴纳城市增容费。对此，外来人员也应该理解，毕竟他们占用当地的城市资源，应该合理负担。

　　中山大学岭南学院王教授说，中国的劳动力转移还是一个相当长的过程。农村的就地城市化需要更长的时间，劳动力还是要不断从现在的农村流向现在的城市。暂住证的问题，实际上反映了一个深层次的社会问题：在城市化速度加快、大量外来人口和农民工拥入城市的大趋势下，我们的政府应对此实施科学的、有效的、合乎人性化的管理手段，应该也必须做出探索！