观察

　　八大立法问题亮出环保软肋

　　法制网记者 郄建荣

　　“我国环境立法虽多，但管用的少。”这是国家环保总局副局长潘岳说过的一句名言。几天前，这一名言又有了“升级版”：“在各部门中环保的法律是最多的，但是管用的极少”。“升级版”的说法同样出自潘岳之口。那么，是什么让他再次对环境立法如此不留情面？

　　环境立法之多创下部门之最

　　1979年全国人大常委会通过了环境保护法(试行)。“如果从这一年开始算起的话，我国的环境立法已经走过了27年的风雨历程。”国家环保总局法规司司长杨朝飞日前在接受记者采访时，细数了我国环境立法的历史。

　　杨朝飞坦陈，与其他方面的立法相比，我国的环境立法在数量上确实是最多的。

　　“多到什么程度？”杨朝飞说，到目前为止，全国人大常委会制定或修订了环境保护法律9部、自然资源管理法律15部。刑法还以专章形式，集中规定了“破坏环境资源保护罪”。此外，还有国务院制定的环保法规50项、国务院环保部门单独或与有关部门共同发布的规章(包括规范性文件)200余项、军队环保法规和规章10余件、国家强制性环境标准120多项、批准和签署多边国际环境条约51项；各级地方人大和政府制定的环境保护地方性法规和地方政府规章更是多达1600余件……

　　与年轻的国家环保总局比较起来，我国环保领域的立法之多确实足以令人称道。参与了诸多环境立法的中国政法大学环境法学教授王灿发这样评价我国的环境立法数量。他认为，这可以说是我国政府高度重视依法管理环境的一个突出表现。

　　八大问题挑战传统立法机制

　　但是要找出积淀了27年的环境立法中的问题，显然不是一件容易的事。“但是，我们还是试着做了。”杨朝飞说，正是对积淀了这么多年的环境立法问题的再回首，才发现了其中存在的问题，而其中有些问题相当突出。

　　据杨朝飞介绍，此次法规清理共清出了八个方面的问题。在这八个问题中，地方保护干扰环境执法的问题被列在八大问题之首。

　　杨朝飞认为，现行法律法规对政府及其部门可能影响环境的决策行为，缺少可操作性的约束性规定。由于没有约束性的规定，一些地方政府在处理环境与经济的关系方面，就难免会片面强调营造“宽松”的发展氛围，出台限制或者禁止环保部门现场检查的“土政策”。

　　几天前，由一名副部级领导带队的国务院七部门打击不法排污专项行动组发现，在广西，一些县级政府仍在使用“土政策”干扰环境执法。

　　三令五申，反复强调显然并没有收到实效。这不能不归咎于立法上的缺失。

　　问题二：对环保违法惩罚力度弱，造成企业“违法成本低”。

　　针对“守法”成本与“违法”成本，杨朝飞算了一笔账。他说，大气污染防治法明确界定超标排污行为为违法行为，但对超标排污行为规定的经济处罚仅为1万元以上10万元以下。交了10万元，其超标排污所要缴纳的超标排污费也免了，这10万块钱可以说是一个违法企业的全部污染治理成本。

　　而对于守法企业来说，其成本就远不止这些了。杨朝飞说，一个守法企业除了要缴纳排污费，还必须承担治污设施的运转费用。

　　类似的问题，在环评法、水污染防治法和固体废物污染环境防治法等法律的规定都可以找到。

　　问题三：有关法律对某些基本制度重复过多，而且存在矛盾。

　　杨朝飞认为，这个问题主要表现在，不少环保法律制度的内容相互重叠、交叉、包含，甚至相互矛盾。

　　他举例说，关于排污许可证的发放机关，大气污染防治法规定为政府，而水污染防治法实施细则规定为环保部门；关于限期治理的决定机关，2004年修订后的固体废物污染环境防治法已经授权由环保部门决定，而环境保护法以及多数环保法律仍然规定为由政府决定。

　　问题四：立法操作性差，导致环境执法难。

　　一些法律条文看似严厉，在基层执法中却无法执行。杨朝飞说，比如大气污染法规定，对制造、销售、进口排污超标的机动车船，应没收、销毁，由于执法主体不明确，致使该法律条文无法执行。

　　大气污染法颁布了那么多年，至今没有一个车被没收。

　　问题五：对某些常见环境违法行为，法律关于审批权和处罚权的规定不合理。

　　问题六：某些立法未能及时修订，已经严重落后于现实。

　　杨朝飞说，突出的有水法、大气法、噪声法等。

　　问题七：一些领域存在立法空白，环保法律体系还不完整。

　　有关土壤污染、化学品管理、生物安全、遗传资源保护、开发区环境管理以及涉及老百姓生活环境密切相关的光污染、热污染、恶臭等方面的法律法规至今仍是空白状态。

　　问题八：许多立法与基层执法能力建设严重脱节。

　　如环保法律法规规定的排污申报、总量控制、环境容量、排污许可及排污交易等制度。

　　为何不能有第三方立法人

　　“要立哪个部门的法，通常情况下，是由这个部门先进行立法调研，然后拿出草案，再报到有关立法部门；列入有关立法部门的立法计划后，有关立法部门再按照一定程序启动立法。”全国人大环境与资源保护委员会法案室助理巡视员王凤春这样认为。

　　“从目前来看，环境立法的资源主要掌握在政府行政部门手里，社会参与不够。”王凤春说，在这种模式下，在法律起草和审议中往往主要是在平衡行政部门之间的关系，平衡后的立法也就主要反映了行政部门和一部分大企业的意见，社会各方面的利益却没有很好地体现。

　　王凤春认为，平衡部门之间的关系；不能很好地反映社会各方面的利益，正是现代立法存在的两大弊端。

　　作为院校方面最具代表性的环境立法参与者———中国政法大学教授王灿发日前在接受记者采访时，则把“平衡行政部门”之间关系看成是立法机制存在的问题。

　　“我们的立法草案出来后，先要拿到相关政府部门去征求意见，对于反对意见，往往是要通过政府以及人大立法机构来协调、来化解。其结果是管用的没了，不痛不痒地留下来了。”对于王灿发的“牢骚”有人认为是立法过程中必需的“博弈”过程。王灿发说，遗憾的是，这种博弈的结果是，当初法律草案中的棱角没有了。王灿发认为，“环保立法多，管用的不多”某种意义上不能不说是，部门之间立法博弈留下的痕迹。

　　“现行立法基层调研不够”是一位基层执法者的看法。在湖南省环保局法规处处长刘伟志的眼里，这个问题恰好印证了“社会各方面利益反映不够”的问题。刘伟志说，“国家立法就是给地方用的。”但是，现行立法又有多少真实地反映了地方执法中的问题，“完全靠行政部门来立法的传统模式不行，没有针对性，怎么能解决基层的问题。”

　　刘伟志认为，不仅是行政立法的模式需要改变，有关环保立法科研力量的薄弱也是一大问题。他提出，改变没有专门立法调研机构的现状也应该引起重视。

　　“我们为什么不能采用第三方作为立法人的做法，比如，由一个专家或者一个全国人大代表来提出一项法案。这种第三方作为立法人的做法，实际上更具优势。”王灿发说，这种立法方式在国外不是没有先例，比如美国著名的《谢尔曼法》。

　　立法指导思想须跟上时代节拍

　　至于缘何没有“第三方立法人”？“说到底是我们的立法指导思想仍停留在计划经济时代。”对自己的问题，王灿发做了这样的回答。

　　在计划经济时代，企业是国有经济的代表，“罚企业就等于罚国家”。杨朝飞说，在这种立法思想的指导下，出台的法律在处罚上普遍偏轻。

　　王灿发认为，法律处罚的畸轻最终导致了环境“违法成本低，守法成本高”的愈演愈烈。

　　“重行政立法，轻民事立法”是环保立法指导思想存在的另一个突出问题。王灿发说，现行的法律中过多使用的是行政处罚手段，而普通百姓的污染索赔问题却始终在法律中没有明确“身份”。

　　1995年出台的固体废物污染环境防治法，被业内立法专家看成是我国环境立法中最好的一部法律。杨朝飞说，但要保证这部法律执行得好，起码需要12个配套法规，事实上现在只出来了三个。

　　王灿发说，配套法规的不被重视，也正是环境立法指导思想存在的另一个突出问题———重实体立法，轻程序立法。

　　“环境立法中，领导‘拍脑袋’的问题在现实中不是没有”。王灿发说，它带来的直接问题就是程序立法被严重忽视。

　　对此，王凤春披露的一组数字更具说服力。据他透露，全国人大环资委初步分析过配套法规规章制定问题，发现在已经公布的26部环境资源法律中，授权性规范共计140多条，而目前已经制定出来的配套行政法规和规章加起来尚不足百项，平均完成率不足70%。

　　“我国环境立法虽多，但管用的少。”其实，这不仅仅是潘岳眼里的环境立法问题。专家们表示，它更是一个带有普遍性的问题。如何解决这一问题，传统的立法模式又该做如何变革？有关立法部门应做认真拷量。（责任编辑：郑剑峰）