我国边境跨国犯罪活动猖獗 小额贸易日渐萎缩

　　《瞭望》文章：边贸多重图景

　　在新的政策背景下，边境口岸经济如何发展成为一道新课题

　　文/《瞭望》新闻周刊记者 丁铭 丁建刚 孙英威 王勉

　　满洲里市是我国最大的陆路口岸，但这个市的副市长凌力越来越对口岸交易情况看到忧心，他告诉《瞭望》新闻周刊：“满洲里口岸的边贸额占中俄贸易额的比重已从1992年的90%，直线下降为2005年的36%，2006年上半年又下降到32%。

　　在满洲里边境小额贸易最为活跃的时候，这里的大街小巷到处都能见到从事边贸的人，宾馆旅店也住满了“倒包”的俄罗斯等国客人。如今，这样的情景难以重演。

　　云南省德宏傣族景颇族自治州瑞丽口岸也出现了边贸萎缩迹象。云南省国税局进出口税收管理处处长阙雄告诉《瞭望》新闻周刊，缅方近来停止审批海产品、水产品、农产品的边贸出口指标，提高从中国进口商品税率等，使云南边贸大受影响。

　　目前，缅甸规定中国的海产品、水产品、农产品只能从瑞丽口岸对面的105码头指定海关出口，而105码头每天审批进口货物由原来的1000吨以上下降为350吨左右。

　　这仅仅是《瞭望》新闻周刊在边境口岸实地采访见到的两个“剖面”。在刚刚过去的2006年，《瞭望》新闻周刊7名驻边疆的记者分成东北、西北、南部3组，对我国的万里陆地边境线进行了有针对性的实地踏查和采访，试图对我国边境贸易等多种情况进行全景式的调查和报道。

　　我国边境小额贸易是随着1992年沿边开放而逐渐活跃起来的，开始是以边民互市贸易出现的，后来逐渐规范为边境小额贸易。作为边境地区的特殊贸易形式，边境小额贸易对促进和繁荣边境地区经贸作出了巨大贡献。

　　然而《瞭望》新闻周刊调查发现，自2003年以来，随着我国加入WTO后过渡期面临结束，为了履行承诺，我国停止了20种进口商品边境小额贸易优惠政策。与此同时，周边国家为了使边贸正常，也对边贸政策进行了调整。从而导致包括满洲里在内一些口岸边贸逐渐被一般贸易所取代，边境小额贸易开始出现萎缩。

　　有关人士对此忧心地指出，这一状况已严重影响到我国沿边地区的对外开放和经济繁荣。而在新的政策背景下，边境口岸经济如何发展，也成为摆在边境地区政府面前的一道新课题。

　　口岸边贸形成“酒肉穿肠过”

　　自1996年我国实行边境小额贸易优惠税收政策以来，边境小额贸易就成为许多边境口岸经济发展的重要支柱。可随着国家停止边境小额贸易优惠税收政策，边境口岸已不再享受边境小额贸易进口环节（增值税）按法定税率减半征收等优惠政策，边境口岸经济发展受到极大影响。

　　据黑龙江、内蒙古、新疆等地一些口岸反映，边境小额贸易交的是地方税，而一般贸易交的是海关税。由于原来一批享受边贸优惠政策的进口商品变成了一般贸易商品，致使口岸地区税收大受影响，口岸进口贸易变成了“酒肉穿肠过”。

　　口岸边贸“酒肉穿肠过”还导致部分外商穿城而过，一些从事边贸业务的公司撤离或倒闭。位于中蒙边境的二连口岸现在每天有1500多名过境的蒙古人不在口岸停留，而到天津、北京等地。而中俄边境的满洲里市最多时有上千家进出口业务公司，现在仅剩下100多家。

　　满洲里口岸管理委员会副主任刘伟和说：“边贸企业是地方财政税收的主要税源。大批边贸企业撤离或倒闭，极大地减少了地方财政税收，使口岸经济发展大受影响。以我们满洲里口岸为例，国家一年拿走41亿元关税，相当于全市财政收入的4倍多。”

　　同样的问题也出现在二连、霍尔果斯、绥芬河、瑞丽等口岸，其中二连口岸一年上缴关税20.94亿元，而二连浩特市财政收入仅1.9亿元，不足上缴关税的十分之一。

　　边境现有口岸开设过滥

　　一个怪现象是，一方面边境口岸小额贸易大幅萎缩，一方面一些地方大量开设边贸口岸，口岸建设过滥现象严重。我国拥有陆路边境线的省区为9个，与15个国家相邻，边境线总长度2万多公里，现有大大小小的陆路口岸一百多个，平均200公里左右就有一个口岸。

　　在这些边境口岸中，仅有满洲里、二连、绥芬河、阿拉山口、瑞丽、友谊关、东兴等为数不多的几个口岸常年过货，具有较大规模；其余绝大多数口岸属于季节性口岸，一些口岸要国门没国门，要海关没海关，一年开不了几天关，充其量算做临时过货点。有的口岸就在边境铁丝网上剪开个口子，十多年没过几次货。

　　黑龙江省是我国开设口岸较多的省区，在全省3000多公里的中俄边境线上，共有口岸25个，平均每个沿边地级市拥有2个以上口岸，其中黑河、绥芬河、东宁等几处口岸规模和过货、过客量较大。

　　位于中蒙边境的甘其毛道口岸，我方一侧有个不足百户的小村，而蒙方一侧是一片草原，连个人影也看不到。口岸自开设以来，每年仅开两三个月关，从蒙古过一些煤炭。而地处中俄边境的满洲里市共有4个口岸，其中二卡口岸距满洲里口岸仅十几公里，基本不过货。

　　尽管一些口岸很少过货或根本不过货，但这些地方的政府却以合作开发资源，特别是开发木材、石油、矿产等资源为由，极力上这些口岸。据一些边境地区商务部门的人士介绍，一些地方之所以热衷于开设口岸，一方面是为了发展地方经济，另一方面是为了搞“政绩工程”。边境捅开一个口子，牛皮能吹五六年。

　　口岸过滥增加了管理难度。建一个口岸，就需要派人管理，尤其是口岸开关期间，海关、国检、边检等都要上，这就无形中增加了联检部门的工作量，加剧了人力、物力、财力紧张局面。

　　记者在中俄边境绥芬河口岸看到，这里现有铁路、公路两个口岸，目前都在过货，但公路口岸国家批准后却一直没有验收，所以没有批人员编制，造成人手十分紧张。绥芬河检验检疫局副局长任罡说：“我局现有110多人，缺口达七八十人，主要缺的是一线的检验、检疫人员。”

　　涉边经贸政策需清理调整

　　《瞭望》新闻周刊调查发现，自1992年中国实施沿边开放以来，国务院、海关总署等部门以及沿边开放省区先后出台了一系列涉边经贸政策，但随着时间的推移和国内外经贸形势变化，如今这些政策中，有的已经失去了效力，有的不能满足沿边地区经济发展的需要，亟须清理和调整。

　　“国家到底出台了多少涉边经贸政策？”记者在我国边境地区采访中，曾问过几十位政府官员和经贸专家这个问题，但没有一个人能说得清。有些政策已经失去了效力，但仍然没有废止。有人将这类政策称之为“挂账政策”。

　　国务院最早出台的沿边开放政策是1992年的21号文件，这个文件将内蒙古自治区满洲里市与黑龙江省黑河市、绥芬河市、吉林省珲春市列为首批沿边开放城市，并给予了边境贸易和对外经济合作等8条优惠政策。

　　这份文件核心内容是给予满洲里等4个城市兴办边境经济合作区的优惠政策。但是由于边境经济合作区兴建时间比沿海经济开发区晚了7年多，沿海经济开发区所享受的贷款、企业交的所得税等优惠政策在边境经济合作区已不适用，因此政策发挥的作用有限。时至今日，21号文件事实上已成为一纸空文。

　　1992年，国务院还下发批复建立中俄满洲里——后贝加尔斯克边民互市贸易区的32号文件。由于俄方后贝加尔斯克一侧迟迟不动工，只有中方满洲里一侧建起了互贸区，俄方边民仍要持护照通过公路口岸进入中方互贸区，未能实现两国边民自由往来开展互市贸易。因此，32号文件也基本没发挥实质作用，但至今没有废止。

　　1996年国务院又下发了2号文件，给予边境小额贸易进口环节（增值税）按法定税率减半征收的优惠政策。但随着国务院关税税则委员会办公室《关于<财政部关于调整部分商品边境贸易进口税收政策的通知>的补充函》及海关总署2003年第二十七号公告的出台，从2003年6月1日停止20种进口商品边境小额贸易优惠税收政策。这就使2号文件的政策效力大打折扣。

　　在数不清的涉边经贸政策中，地方出台的涉边经贸政策更多，但其中许多政策存在局限性，更需进行针对性的调整。

　　内蒙古自治区政府1992年出台了《关于扩大满洲里市经济管理权限通知》，共有29条规定。但由于满洲里市行政管理和人事权限归呼伦贝尔市管辖，执行起来很困难，致使政策效力减弱。

　　黑龙江、吉林、内蒙古、新疆、云南等地政策研究室的负责同志认为，像这类已经失去效力的“挂账政策”需要认真清理，该废止的废止，该调整的调整。

　　如新疆经贸部门反映，出口退税降低和超基数部分地方承担25%，加大了企业成本，导致新疆一些资源性产品出口受阻。而按国家有关规定，边境贸易过程中产生的增值税，国家和地方分成比例为75:25，地方留成比例过小，财权事权不统一，优化口岸经营环境、完善口岸基础设施的工作几乎全部由地方政府承担。因此，建议国家调整口岸关税政策，通过中央财政转移支付等方式，加大对边境口岸财政支持力度，扶持边境口岸的发展。

　　黑龙江、内蒙古、吉林、云南、广西等经贸部门还建议，对资源性产品、环保产品，如油品、化工原料、纸浆、矿产品等，应免征进口关税、免征或减半征收进口环节增值税。同时，为鼓励边境口岸增加轻工、机电、农副产品出口，应对出口退税政策进行调整。

　　黑龙江省经贸部门对目前执行的边境贸易结算政策意见较大。据他们讲，目前中俄贸易结算一是用现金，这种方式很不安全；二是通过日、韩等国转道结算，很麻烦。这两年在政府部门的一再催促下，我国银行才走到俄罗斯，开展了一定范围的结算业务。

　　但东宁县副县长邹云起说：“现在一些企业的大额汇款仍然汇不出去。从俄罗斯拉进一车铜铝就得上百万元，县级银行授信只有几十万元，必须得到市里批。”

　　口岸经济转型势在必行

　　鉴于我国及周边国家对边贸政策调整后边境口岸出现的新问题，接受《瞭望》新闻周刊采访的一些经贸专家指出，相关政策的调整看来造成了边贸政策弱化，使边贸呈现“边缘化”“空心化”的局面，口岸经济发展面临新的抉择。

　　黑龙江省绥芬河检验检疫局副局长任罡认为，边贸在全国贸易总量中比重较小，因此国家在资金和政策投入上考虑不多。但与我国邻近的俄、蒙、哈、缅、越等是资源大国，尤其是俄罗斯，还是政治大国，所以边贸不能“边缘化”“空心化”，中央应在政策、资金上多给一些倾斜。

　　满洲里市口岸管理委员会副主任刘伟和说，边境口岸地区多是少数民族聚居区和边疆贫穷地区，因此急需国家制订一些优惠政策，扶持口岸经济发展。建议国家从口岸海关代征税中拿出一些资金，以中央财政转移支付的方式，专项用于口岸各项基础设施建设。

　　而更多的边境口岸开始把目光盯在经济转型上。云南瑞丽口岸把边境旅游业作为今后经济发展的主攻方向。云南省国税局进出口税收管理处处长阙雄建议，边境旅游是边境口岸地区最具发展潜力的产业，也是边境口岸地区边贸萎缩后的替代产业，国家应放宽对边境旅游的限制，扶持边境口岸地区发展这一产业。

　　二连浩特市市委书记张国华说，从今后的发展形势看，边境口岸地区经济转型势在必行。为此，我们最近重新调整了经济发展战略，把加大口岸加工业、提升第三产业作为重点，立足境内、境外两种资源，依托国内、国外两大市场，发展木材、煤炭、铁矿石等加工业。但由于地方财力有限，希望国家能给予扶持。

　　新疆博尔塔拉蒙古自治州也把发展口岸加工业作为经济转型的方向，他们发挥阿拉山口口岸的区位优势和影响，充分利用中亚地区丰富的石油、天然气、矿藏、木材、有色金属等自然资源和棉花、皮毛等农副产品资源，进一步开展与周边国家经济合作业务，迅速形成一批工贸结合型的加工企业。

　　针对目前我国边境口岸过滥的问题，一些专家认为，我国口岸建设不能遍地开花，应整合那些不过货、不过人或过货、过人规模小的口岸，集中力量建设特色口岸和重点口岸。同时，一些重点口岸存在不同程度的设施落后、人员不足等问题，需要国家有关部门集中力量加以扶持。

　　东兴口岸是中越边境最重要的口岸之一，也是中国通往越南及东南亚国家的重要通道。近年来出入境人数每年达到300多万人次，进出口货物二十多万吨，车辆1.6万辆次。随着中越关系的日益改善，东兴口岸边境贸易迅猛发展，但口岸设施目前已明显不能满足需要。

　　东兴边防检查站政委黄一胜告诉记者：“目前，东兴口岸基础设施滞后，现场查验区域过于狭小，没有人车集散地；查验大厅狭窄，缺乏旅客候检区；查验大厅和中越北仑河大桥过于靠近，没有给入境车辆留下候检场地；北仑河大桥设计载重量仅20吨，大型车辆难以通过。”

　　满洲里口岸作为我国最大的陆路口岸，目前的过货量超过1700万吨，占中俄贸易过货量的65%。但满洲里市副市长凌力却反映，随着中俄贸易快速增长的态势，满洲里口岸的通关能力还显不足。特别是换装能力严重不足，而扩建换装场需要投资12亿元，仅靠地方难以解决。

　　位于中俄边境的绥芬河口岸是黑龙江省对俄的重要口岸，铁路车站现有接发和换装能力1000万吨，但前后方铁路的通过能力仅750万吨。目前绥芬河铁路通道已处于饱和状态，铁路通道瓶颈已成为影响绥芬河口岸发展的最大制约因素。□

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