环保督查宜建立良性互动机制 记者专访熊文钊

　　访中央民族大学法学院教授、央地关系专家熊文钊博士——

　　环保督查宜建立良性互动机制

　　法制网记者 焦红艳

　　我们现在的环保督查制度是消极的制度，出了事之后去应急处理。

　　积极的做法应是在区划上设立东北、华东、西南等这样的与山川河流有联系的大区事务部，在大区事务部设立环境监管规划局。

　　记：您认为，国家环保总局区域督查中心与国土资源部的督查中心的区别是什么？

　　熊：两者的督查对象不一样。国土资源部督查中心的主要督查对象是各级地方政府，尤其是省一级政府。国土资源部的督查中心没有处理权，他们也不能代替地方政府去审批土地。但是环保总局的督查中心的主要督查对象是企业，这和地方政府环保部门的职能出现重叠。从处理跨流域跨区域污染事件这个角度讲，环保总局设立督查中心还是有必要的，因为这样的跨流域的事项本来就该中央管。但我们强调中央和地方的事权区分要清晰，否则职权就会出现混乱，就会出现扯皮和效率低下。环保的事项本来是地方政府负责的，他们本该享有相应的权力，而不应该出现一个部门来制衡他们，不然责权之间就不对等了。

　　记：您认为，设立区域督查中心是不是解决央地博弈的最好办法？

　　熊：在我看来，针对中央和地方容易出现失控的问题设立这样的督查中心，是权宜之计。虽然目前能起到一定的作用，但不是长远的体制安排。中央对地方某些问题上失控，根本原因是我们的区划结构不合理，央地事权不清楚造成的。我们的区划结构中省区太大了，中央在有些事项上感觉有些失控，地方则在有些事项上觉得自主性不够，中央与地方政府都不满意。这不是好的结构，所以权力在配置的时候忽上忽下，收上来就死，放下去就乱，50多年了我们都没有找到最合适的位置。

　　记：如何看待设立区域督查中心？

　　熊：环保总局设立区域督查中心是由于出现了一些特殊事件带来了一些问题的需要而做出的安排，但是这种安排在各种关系没有捋得很顺的情况下造成区域督查中心法律地位不清楚、与地方关系不顺畅等问题。这是一个不成熟的政策决定。作为派出机构，环保总局区域督查中心权力的大小受制于被授权多少。环保总局可以根据工作需要把权力更多的授予某个中心甚至可以将所有的权利授予某个区域中心。不同的区域授予不同的权力也是可能的。这就如同“钦差大臣”，派出机构根据需要对他们赋予权力。派到地方就是中央的一只眼睛，但是地方的职权是法定的。

　　记：您觉得环保总局区域督查中心的机构性质是行政机关还是事业单位，这是影响执法权的关键因素吗？

　　熊：这只是编委编制上的一种安排，结构性质不是有没有执法权的决定性因素。比如银监会和证监会是事业单位但都有处罚权。他们实际上就是“独立管制机构”，他们还能制定规则，有审批权、许可权。一所大学和证监会都是事业单位，但是他们能一样吗？从名称上讲，环保总局区域督查中心有“督查”两字，督查本身就是行政权，环保总局区域督查中心就是行政管制机构，至于说管制权力范围大小就看授权多少。他们是国家环保总局这样的管制机构派下去的管制机构的延伸，他们行使的权力就是行政权。

　　记：一直有把国家环保总局升格为“部”呼声。有人认为这样环保总局就可以拥有更多的权力，您怎么看？

　　熊：法律上讲部、委是国务院的组成单位，而且制定的文件可以叫做政府规章、部门规章，而国务院的直属机构没有。但是现在国家环保总局有类似制定规章的地位，一样在法律上是可以参照适用的。因此，这个差别实际上不大，“总局”和“部”都是正部级机构。

　　环保的问题，现在是强调让纵向管理权力大一点还是把环保的问题交给地方的问题。我认为环保在整体上怎么保持长期可持续发展的态势这样的战略问题是中央层面的国家环保总局要把握的，区域的问题还是要调动地方的积极性，把这两方面结合起来。而不是因为地方出现了一些事件就采取对地方政府不信任的方式，而是应该在信息建设上加强规制，并不是说采取设机构的方式就一定能解决问题。

　　记：对于解决地方环保事件多发的状况，您有什么建议吗？

　　熊：我们现在的督查制度是消极的制度，出了事之后去应急处理。

　　积极的做法是在区划上设立东北、华东、西南等这样的与山川河流有联系的大区事务部，在大区事务部设立环境监管规划局。督查只能解决已经出现的问题，要彻底治理环保问题应该在规划、审查、批准直至监督检查上进行协调。一些小的环境问题还是应该交给地方自治，用生态指标等考察地方官员。跨区域的问题就由跨区域的上一级主管部门来协调。这样做在体制上才更顺。

　　现在这种做法，现在可能是需要的，甚至是必需的，但不会成为永久的体制。

　　其实中央的控制手段应该很多。应该能够解决地方隐瞒不报的问题。为什么能相信派出的督查中心而不能相信地方呢，背后还是人、财、物的决定机制问题。如果地方的选拔任命必须要经环保总局认可，环保总局有最后的否决权，地方环保机构也就会服从国家环保总局的决定了。

　　环保从来都是与经济发展密切结合的。地方的活力有利于经济的发展，剩下的是要把监管做好，使之按照国家宏观调控的轨迹运行。（责任编辑：郑剑峰）