国内183个城市欲建国际大都市 规划成圈钱工具

　　让规划“硬起来”需要法律手段

　　专家认为，要让城市规划真正“硬起来“，首先要建立起完善的法律体系，要改变主要依靠行政手段进行规划和管理的做法，通过法律手段提高城市规划的权威性，确立城市规划的法律地位，规划一经批准，就具有法规的权威性，必须严格执行，不得随意修改，对违反者要严查，追究法律责任。

　　我国在1989年通过了《城市规划法》，该法是在计划经济体制下制定的，在某种程度上已落后于当前形势的发展。因此，对该法加以调整势在必行。2005年国务院原则通过了《城乡规划法草案》，已经送交全国人大审议。

　　《瞭望》新闻周刊在国外一些城市调研发现，国内目前的一些规划混乱状况，在国外同样存在过。那么，一些发达国家是如何走上正轨的呢？关键是他们逐步建立起了完善的土地规划的法律体系，首先在法律层面杜绝违规的建筑规划。

　　在美国，联邦和州政府不干预各市的规划管理，规划管理的权限在各个城市，但规划管理办法必须经联邦政府立法机关批准。政府通过用地规划，在土地使用上保护公共利益，协调利益冲突，防止市场因追求高利润而在用地上影响公共或他人的利益。具体做法是编制城市用地规划，制订规划法和区划法等政府法规。

　　地方城市规划法规直接包含了城市规划的基本内容，主要是关于土地利用规划的内容。区划法规定土地的分区和对建筑物的使用。区划法对土地的利用类型、范围和使用强度有限制，具有相当的法律效力，土地拥有者不能随意开发。

　　纽约市1916年通过的《区规划法》是美国最早对城市土地，包括对私用土地进行土地分区管理的法规。区规划法将城市的用地进行分类，规定用地性质、开发强度、公共服务设施和市政公用设施的要求。区划法规的作用在于平衡城市发展中的各种利益需求。1993年，纽约市通过区划决议，将土地用途与开发强度的区划与建设标准及相关规划合在一起，是规划、设计、开发、管理必须遵守的法定条例。全纽约市按限制性用地号、区划图号、街区号和地块号四个层次组成编号等系列。在全覆盖的前提下，双双按不同地理位置和不同开发状况予以区别对待。

　　日本1968年出台了长达上百页的《城市规划法》，有关部门必须切实遵守。在决定城市开发区域时，都道府县要听取都市规划审议会的意见，并要取得国土交通大臣的认可。城市开发地区分类很细，有低层专用地区、高层居住专用地区、商业地区、工业地区，还有特定用途限制地区、高度利用地区、特定街区、风景地区、防灾地区等，每个地区的建筑面积与空地和绿地的比例、建筑的高度、其他公共配套设施都有明确的规定，稍有变更又得重新进行调整，重新审议。

　　在日本，城市开发从立项到动工，是一个异常复杂的过程，必须经过充分的科学论证。同时，一旦项目竣工，要对建筑物进行改造或者拆除，又需要一个复杂的论证过程，人为的因素很难改变现状。因此，很少有新建的大楼没过多少年就被爆破炸毁的现象发生。

　　让公共参与成为有力监督

　　专家认为，在建立完善的法律法规的同时，还要积极推进城市管理决策的民主化和科学化。要改变只有少数人参与规划制定的做法，提高公众参与意识，动员全社会力量参与城市规划，权力部门不能凭借人民赋予的权力牟取私利。

　　在美国，公众参与城市规划的机制十分健全，美国政府从制度上确立了公众参与城市规划的合法性。在美国规划协会的12条道德准则中，第一条便是“为公众利益服务”，第二条是“规划中积极支持市民参与”，实施公众参与已成为美国规划师的基本职业要求和重要工作内容。

　　美国城市规划的编制过程非常透明，美国公民有权决定是否进行土地利用规划。市镇土地分区规划要经过居民表决讨论，半数以上同意方可进行。美国公众参与城市规划有健全的组织机构，如市民咨询委员会和市民规划委员会等多种机构。美国城市规划在编制过程中，严格遵循“自下而上”的编制原则，非常注重民主化决策的程序要求，每个规划都有详细的公众参与计划，并严格加以执行。

　　美国城市规划的公众参与不仅体现在规划编制各个阶段，还体现在规划审批、执行阶段。一个规划方案完成后，在市议会审批前，先要组织公众听证会，才能进行正式表决。同时，公众如果对规划机构的决定有异议，可分别向规划委员会、立法机构、上诉委员会和相应的法庭进行申诉，对认为违法的建设项目，可以向规划部门进行举报和申诉，受理机构需进行查实答复。

　　比利时首都布鲁塞尔被称为欧洲的首都，在整个城市的规划和建设中，布鲁塞尔市特别注意倾听公众意见，在任何地区新建楼房都必须首先经过周边居民对建筑方案的认可，其中包括新建筑的高度、样式、颜色和用途等，新建筑的样式必须与周边建筑的颜色配套协调，不能出现强烈反差，高度和样式也必须与周边建筑和谐。

　　进一步树立保护传统和环境的理念

　　在关注城市功能的同时，与传统文化和谐相处，与自然环境共生共长，发达国家的城市建设都有着这样的理念。《瞭望》新闻周刊调查发现，在国外发达国家这种理念渗透到从城市规划到住宅设计的方方面面，成为这些城市规划建设的主流理念。这是需要我们认真学习和借鉴的，否则我国的规划在以后还会落后于社会进步的要求。

　　法国首都巴黎的建筑和街道的布局是在乔治奥斯曼的督导下于1853年至1870年间形成的。150多年来，巴黎人始终以奥斯曼式建筑和格局为自豪，无论是在旧房内部增设卫生设施的改造中，还是在城市道路建设中，始终注意保护奥斯曼式建筑的外观和整个城市的放射状格局。此外，除了在上世纪六十年代和七十年代在第十四区建设的蒙巴纳斯大厦和在第13区建设的一批塔楼外，巴黎市的20个区内几乎没有一栋高层建筑，绝大多数新建住房都不超过奥斯曼式建筑特有的7层限高的高度。

　　在城市规划和开发过程中，日本人追求“生态城市”的目标和努力引人注目。通过城市规划中环保理念的引进与植入，日本每个城市都在向适于人类居住，与自然共生的生态城市不断迈进。

　　1951年，日本制定了《城市公园法》，使城市公园的绿地管理有法可依，1962年出台了《城市维持风景保护树木法》、《古都历史风土保存特别措施法》，对城市自然环境的保护有了整体上的框架。此外还相继出台《自然公园法》、《首都圈近郊绿地保护法》等。这些法律，与1968年出台的《城市规划法》形成相对完整的法律体系，对城市规划形成有效约束与引导机制。

　　进入本世纪之后，日本进入与环境共生期，在推进生态城市规划和建设过程中，相继出台一系列法律。2000年出台了《循环型社会形成推进法》、2002年出台《土地污染对策法》、同年又推出《自然再生推进法》、《鸟兽保护及狩猎适当法》，2004年出台《景观法》。城市从人工化的环境向自然环境回归。

　　经过几十年的探索，日本在生态城市的建设方面形成一整套的法律和管理体系，日本人的观念也发生着根本的变化，他们认为在物质达到一定程度之后，物质财富的增加不一定会提高生活质量，关键是在好的环境、好的城市生态下活出健康、活出质量，达到人与自然的和谐。

　　此外让《瞭望》新闻周刊印象深刻的是，日本在建设生态城市方面积极探索之外，在住宅的设计和建设方面同样注重环保节能，注重以人为本。记者在有关部门的安排下，专门参观了日本的节能人性化住宅。住宅浴室十分注重节水，浴室有一架特殊的椅子，人坐在上面，从椅子靠背和扶手上喷出细细的水柱，流遍全身，让人有泡澡的感觉，而用水量却只有普通淋浴的二分之一。

　　值得一提的是，节能住宅的所有用电来自燃料电池和太阳能，房屋建材用真空隔热材料，可以减少空调的使用。和一般住宅相比，在生活质量明显提高的同时，节能住宅可大量节约能源，减少温室气体排放达60%。□

(责任编辑：柯芸)