政府负债搞形象工程合不合法？

　　热点纵论

　　马路、广场修得漂漂亮亮，而政府负债累累，这样的领导班子算不算称职？在此间举行的浙江省“两会”上，政府负债受到代表、委员们的高度关注。人大代表章凤仙提议，建立政府举债向人大和人大常委会报告和审批制度，同时，建立向上级政府备案和批准制度。

　　（2月1日《中国青年报》）

　　这些年，有关地方政府负债的消息层出不穷，在各地如火如荼进行的基础设施建设项目中，主要的资金来源之一就是政府负债。一些地方政府为了快出政绩、多出政绩，不惜大肆举债，搞“形象工程”、“政绩工程”，造成“上届班子的政绩，下届班子的包袱”，造成国有银行大面积坏账，造成农民工工资被长期拖欠，诸如此类，恶劣影响应该说很大。但是，这似乎并未引起应有的关注，因为在我们的传统观念里，基建项目正是城市发展的标志———大厦越修越高，马路越修越宽，广场越修越大，表面的城市繁荣让我们淡忘了背后的隐藏风险。

　　去年，美国新泽西州“关闭”已经没有权力支出任何预算的州政府和日本北海道北部小镇申请“破产”的新闻，曾经让我们大大震惊过一回：原来政府也有可能破产。仔细想想，道理其实很简单，政府借债无度当然有可能破产。然而在当下，地方政府和放债银行似乎都没有考虑过这个问题：政府自认为没有还不起的债，于是大胆地借；银行自认为没有收不回的债，于是大胆地放。尤其是当政绩需求和腐败需求掺杂进来后，政府负债自然越来越普遍。

　　章凤仙代表提议的“建立政府举债向人大和人大常委会报告和审批制度”，实际是在关注“谁来监督政府负债”这样一个问题。但是，在这个问题成为问题之前，一个更重要的问题其实应该是：政府负债究竟合不合法？如果政府负债本身就得不到法律支持，“政府举债向人大报告和审批”自然纯属多余。根据《预算法》，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。而且，即使政府想借债，也是“举债无门”：首先，地方政府不得发行地方政府债券；其次，地方政府套不上任何一条《贷款通则》中规定的“借款人”定义，不具有向银行借贷的资格。地方政府既不能成为合法的债务人，若靠代理人公司来举债，我国《担保法》又规定，地方政府不能以财政收入为支持来提供担保。谁要是借钱给地方政府，其权益显然得不到现行法律的保护。这个意义上，政府负债实际上是活跃于法律之门外的一个“怪胎”。

　　法律既然根本就没有为政府负债提供合法性，当然更不会对政府负债设置防范机制：一方面，政府负债根本就不存在什么“高压线”，只要借得到，不管借多少；另一方面，政府负债没有偿债机制和责任追究机制，上一届借的债丢给下届来还，借债人无须为过度负债承担任何责任。

　　政府负债所面临的不只是一个“谁来监督政府负债”的问题，首先更是一个“政府负债合不合法”的问题：要么修改法律，让普遍存在的政府负债获得合法身份，同时加强监管，设限政府负债规模，建立偿债准备金制度，明确偿债责任主体；要么继续禁止政府负债，维护法律权威。

　　（舒圣祥 浙江 会计师）