穿透权力暗箱的邯郸经验

　　前段时间，上海社保案成为人们议论的热门话题。其中，权力的不透明和暗箱操作，也是其中必有的内容。于是，人们就将反腐败的希望寄托在权力运作的透明和公开化上，或者用更标准的话说是政务公开。然而，一则消息让这样的思路变得不那么流畅。

　　2004年5月1日前后，上海和全国各大媒体差不多同时报道了这样一则新闻：上海打造透明政府，政府15个部门开始实行信息公开化。实行信息公开化的部门，均是被称作公权大、公益性强、公众关注度高的“三公”部门。

　　再往前追溯，上海市政府又是我国第一个实行新闻发言人制度的地方政府，时间是2003年6月3日。

　　上海社保案败露之后，我们都知道张荣坤这一系列的投资或资本运作行为，大都与上海社保案有关。也就是说，上百亿的社保基金，就是在这期间，即在上海大力推进构建透明政府期间被挪用的。

　　把这两条消息放在一起也许令人有些尴尬。信息公开也无法解决暗箱操作和腐败的问题吗？事情并非如此。近几年来，政务公开在我国已有明显的推进，比如电子政务、信息公开、新闻发言人制度等。

　　这些进展无论如何是有意义的，是应该加以肯定的。即使是暂时起不到实质性作用的措施，尤其是制度性措施，也更应该坚持下去，我们需要一种重程序的思维。但正如上海社保案所表明的那样，目前已有的信息公开化措施，对于制止实质性的暗箱操作和腐败，还是远远不够的。

　　那么，如何让阳光穿透严实而坚固的暗箱？河北省邯郸市的政务公开试点也许可以给我们一些有益的启示。在邯郸试点中，至少有如下几点是特别需要给予重视的：

　　第一，明确权力的边界，列出权力清单，明确权力责任。在邯郸市的权力清理中，共取消市政府本级和市直70个单位的行政权力266项，占总数的10%。最终进入政府权力清单的包括384项行政许可权、420项非行政许可权、521项行政处罚权、25项征税权、184项行政事业性收费权。在权力清理的基础上编制成《邯郸市人民政府行政职权目录》。在这个过程中，最重要的有三点：一是权力是有限而明确的，是可以用数量来表达的。比如市长手中公开行使的权力有92项，此外还有10项涉及国家机密、商业秘密和个人隐私的不公开行政权力。这一点的重要性在于，建立有限政府必须从明确有限权力开始。而过去的权力处于无法监督状态，一个重要原因就是权力特别是主要领导人的权力是模糊而无限的，甚至常有以父母官自居的官员不无自豪地标榜自己“大事小情都得管”；其次，确定权力的依据是法律。在清理权力的过程中，有关部门至少查阅了4000部法律法规。在取消的266项权力中，有的是没有法律依据的，有的是与相关法律抵触的，而确定保留的一定要有明确的法律法规依据。这样就使权力行使的过程成为运用法律法规的过程；再次，权力的行使人，以及与权力相联系的职责是明确的，也即谁拥有和行使这项权力，谁就要对此负责。

　　第二，明确和公开权力的流程。权力的明确并不能保证权力在行使的过程中不被滥用。实际上，人们经常抨击的“滥权”、暗箱操作现象就是发生在权力行使的过程中。在邯郸，采取了一种也许会被人们看作笨拙原始的做法，就是绘制权力流程图。所谓流程，就是程序。权力在暗箱操作中失去监督的可能性，恰恰就在于权力行使的程序化程度过低，权力行使的步骤、规则均模糊不清。在邯郸制定的“行政权力运行说明书”中，为依法确定的2515项行政权力绘制了详细的流程图。

　　凡法律法规明确规定程序的，依照法定程序制作流程图；法律法规没有明确规定的，依照工作程序逐项标明具体承办岗位、职责要求、行政相对人的权利、投诉举报途径等，形成工作流程。这种流程图细化到具体的细节，如“谁来办”、“怎么办”、“什么时间办结”。同时对每一项行政权力的运行时间、运行条件、运行信息反馈、操作规程都有刚性约束，如“过期不办，视为默认”，“一次签字，不能修改”等等。

　　第三，以网络为平台，使权力透明运行。其制定的《邯郸市行政权力公开透明运行管理办法》，对政府信息公开应当遵循的原则、范围、程序、责任等方面做出明确规定，通过政务网站、新闻媒体、新闻发布会、政府公报等形式，把各级政府及其部门的办公地址、联系方式、职权目录、人员分工、办事条件、办事程序、服务承诺、工作纪律和责任追究等情况进行全面公开。网络提供的平台，不但使权力得以透明运作，而且使得权力透明运作的过程成为民众与政府互动的过程。

　　由此可见，与一些地方形式主义式的政务公开相比，邯郸的政务公开有了一些实质性进展，令人欣喜。

　　近几年来，政务公开在我国已有明显的推进，比如电子政务、信息公开、新闻发言人制度等。这些进展无论如何是有意义的，是应该加以肯定的。即使是暂时起不到实质性作用的措施，尤其是制度性措施，也更应该坚持下去，我们需要一种重程序的思维。与各地名义上的政务公开相比，河北省邯郸市细致务实的政务公开试点也许可以给我们一些有益的启示