“汉阴模式”化解用地制度三大矛盾——汉阴创新土地管理 办法调查

　　编者按

　　在人多地少的不发达地区，“保饭碗”与促发展的矛盾长期困扰着人们。如何在土地使用中化解这一矛盾，促进经济社会和谐发展？受到中省多次表彰的“汉阴模式”为我们提供了可资借鉴的答案。

　　北枕秦岭、南依巴山的国定贫困县汉阴是我省人均耕地最少的县之一，“八山一水一分田”是其国土资源的真实写照。

在这狭小的“三山夹两川”地带，全县人均耕地仅有1.08亩。随着经济社会发展对土地的需求，汉阴在一个时期内，每年耕地减少500亩，人口新增4000人，人增地减让本已不堪重负的用地矛盾更加突出。就是在如此紧缺的土地资源条件下，汉阴国土资源局却创造了一个又一个全省“第一”：

　　1994年，蒲溪镇集镇开发，汉阴采取的建设用地公开拍卖方式，敲响了全省农村集镇用地拍卖第一槌。

　　1998年，汉阴实施“山、水、田、园、路”综合整治，并与迁移式扶贫、产业结构调整和基础设施改造相结合，首开全省“百村规划”之先河。

　　2002年，汉阴出台了《建设项目统一征地实施办法》、《土地收购储备暂行办法》和《国有土地使用权招标拍卖挂牌出让实施办法》等三个文件，实现了政府对土地一级市场的高度垄断，有效遏制了国土资源的浪费和流失，拉开了全省土地使用制度改革的序幕。

　　2003年，汉阴开展了已购公有住房、集资建房土地使用权登记发证，推进了城镇住房制度改革，规范了公有住房依法有序上市交易，有效控制了国有资产流失，再一次走在了全省的最前列。

　　在人多地少的经济欠发达地区，建设用地与耕地保护、资源开发与环境保护、整体利益与局部利益成为土地使用中普遍无法回避的三大矛盾。汉阴县在土地改革中形成的“汉阴模式”，为破解这三大矛盾提供了新思路。

　　创新意识——化解建设用地与耕地保护矛盾

　　在矛盾中破题，创新是最有效的手段。正是基于创新意识，汉阴国土局在全省率先进行的多项土地制度改革不仅破解了建设用地与耕地保护之间的矛盾，为经济社会发展提供了有效的可持续的土地支撑，而且实现了土地占补平衡，带动了县域经济的和谐发展，为我省土地制度改革提供了思路和范本。

　　面对地区经济社会加速发展的现实，汉阴国土局在严格执行国家相关政策的前提下，结合实际进行了多项土地使用制度的创新，在这些创新的基础上，汉阴国土局交出了这样的答案：几年间，累计为316国道改造、阳安铁路扩能、喜河电站、汉阴城镇建设等大型工程统一征地1800亩；盘活国企土地资产3270万元、安置企业职工1850余人；招商引资21个项目，实现土地收益9000万元，拉动建设投资5个亿；全县县城规模由4.2平方公里扩大到7.5平方公里，为城镇化建设搭建了良好的平台；通过土地整理，为全县新增耕地3900余亩，确保全县未来10年用地占补平衡。这些数据的背后，是汉阴土地工作连续5年无越级上访。

　　可持续发展意识——化解资源开发与环境保护矛盾

　　对于土地这种稀缺资源，首要的是保证它的可持续供给能力。而可持续发展的关键在于土地资源的可持续利用，这种利用与使用土地的行为方式密切相关。

　　近几年，汉阴先后取缔非法探采矿和对环境有严重污染的企业用地18宗，采矿权一律实行招、拍、挂公开出让，对矿山实行每年5次的综合检查。这些“苛刻”的做法，却因其可持续理念的渗入，使矿业在全县从无到有，蓬勃发展，成为龙头产业。

　　坚持在保护中开发，在开发中保护，汉阴找准了开发与保护的结合点。通过在全省率先实施的百村规划，汉阴打破了农村“满天星”式的建房格局，实现了各种资源的优化配置，大大加快了“三通”步伐。目前，汉阴规划农户24204户，在保证农户现有住房标准不降低的前提下，户均占地面积由0.6亩下降到0.2亩，全县农村集体建设用地减少6000亩。同时结合争取到的土地整理与复垦开发项目，新增耕地3900亩。

　　树立可持续发展意识，汉阴建立起了“一个口子进水，一个池子蓄水，一个龙头放水”的土地征用、储备、管理、规划、出让的用地制度五统一，不仅顺利完成了各项管理服务，而且超前规划，为县域经济可持续发展奠定了坚实的土地基础。

　　群众意识——化解整体利益与局部利益矛盾

　　在各级信访部门有这样一个统一的数据，信访涉及土地问题的都在一半左右。而在汉阴，土地问题连续5年无越级上访。用县委书记邵向农的话来讲：汉阴的用地制度改革既放眼长远的发展，又充分兼顾群众利益，在处理整体与局部利益的矛盾中，群众意识是破题的关键。

　　用地制度改革归根结底是土地使用权的变更。汉阴在土地市场管理中，确保被征地农民的土地增值收益。在安康市，汉阴是离中心城市最近的县，但是汉阴的房价却是整个安康最低的，老百姓实实在在获得了实惠。汉阴县城规划从4.2平方公里扩大到7.5平方公里，紧临县城的城关镇双星村首当其冲。村主任刘正明告诉记者，原来全村主要的经济来源是农业生产，人均年收入1000多元。如今县上建设城南新区，通过统一规划，在原本凌乱的乡村田舍上建起了现代化的中心广场和商业区。新区黄金地段的土地安置给被拆迁村民统一建设，村民通过门店出租和商贸经营，全村人均收入达到了3000多元。

　　能否最大限度地提升土地的价值，也是汉阴衡量群众意识的一把尺子。1998年至今，汉阴国土局先后对38家国企进行了土地使用权依法公开拍卖、出让。在严控土地资产流失的同时，为国聚财3270万元，妥善安置下岗职工1850余人。在用于安置下岗职工的变现资产中，国有土地使用权出让、拍卖所得占到了80％以上。

　　曾经亲历316国道汉阴段施工任务的中铁15局负责人感慨地说：“跑了大半个中国，像汉阴这样好的施工环境还是第一次。”当初，汉阴段工程需征地1026亩，涉及6个乡镇39个行政村，拆迁机关、学校和住户769户，由于土地部门确保了群众利益，群众无一上访、无一闹事。

　　如今，通过深化土地制度改革，用地矛盾化解了，国土资源对经济社会可持续发展的保障能力增强了。汉阴美了，群众富了，社会和谐了，一个名副其实的安康“白菜心”在汉阴破土而出。汉阴国土局也因此被国家人事部、国土资源部联合授予全国国土资源管理先进集体、依法行政先进集体。省国土资源厅号召全省国土系统向汉阴国土局学习。中、省国土资源管理部门把汉阴探索出的经验誉为土地使用制度改革中的“汉阴模式”。

　　（本报记者 樊彦彬 郭晓斌 通讯员 王涛）