《中华文摘》文章：流动的人口，难以流动的选举权利？

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　　文/邓名奋

　　现行户籍制度把人们的各种权利跟户籍牢牢地绑在一起，人口流动了，但户籍没法流动，这是造成流动人口民主权利难以实现的根本原因。

　　本次全国县乡人大换届选举工作自2006年7月开始之后，目前各地在陆续进行，19个省份已经全面启动，全国范围的换届选举将在2007年底全部完成。这次选举是2004年宪法修正案将乡级人大任期由3年改为5年后县乡两级人大第一次同步换届选举，涉及选民9亿多人，将产生县乡两级人大代表200多万人，无疑是我国政治生活中的一件大事。考虑到目前我国的流动人口已超过1.3亿，如何保障这个庞大群体切实实现在县乡人大换届选举中的民主权利，增强选举的覆盖面和代表性，就成为各方面都关注的焦点问题。

　　根据全国人大有关方面的意见，流动人口的选举权和被选举权的实现目前有两方面的途径：一是在户籍所在地参加选举，也就是通常所说的“回乡参选”，二是在工作居住地参加选举，也就是通常所说的“异地参选”。

　　应该说这个指导意见对于流动人口实现自己的民主权利是一个进步，一些地区在换届选举中也出台了一些措施来具体落实，但我们也注意到目前的做法还面临着许多问题，这些问题不解决的话，流动人口的民主权利还将被继续虚置。

　　“回乡参选”的成本

　　现行选举法明确规定，“流动人口原则上在户口所在地参加选举”，这使得“回乡参选”成为在目前选举实践中落实流动人口民主权利的主要途径和方式。各地政府为了提高流动人口的参选率，想了很多新办法，比如，选举委员会在外出人员较多且集中的地区设立“分选区”，跟老家同一天进行选举投票，但由于缺乏法律依据这种方式只在个别地方被采用。

　　这些做法应该说用心良苦，也收到了一定的效果，但仍然面临很大的困难，这些困难使得选举质量可能下降，外出人员民主权利仍然得不到很好的落实。

　　首先，直接回乡投票明显提高了外出人员参选的成本，为了参加一次选举他们要花好多时间和路费回家，误工造成的收入损失形成了参选的机会成本，以及在家探亲访友而付出的额外成本。成本的高昂使得外出人员往往选择放弃参选，也放弃了自己的民主权利，这种放弃其实是不得已的。

　　为降低回乡投票费用，提高参选率，一些地方发明了“函投”和“委托投票”的方式，但也存在问题。信函投票所需要的时间、费用以及对候选人情况的了解、投票人意愿的表达都是不足的，委托投票目前在许多地区往往采用家人代投、电话委托的形式，这明显违背了选举法的要求，即使是采用了书面委托形式，由于对原居住地政府生活和候选人情况的不熟悉，选择权往往是交给了被委托人，委托人的初始投票意愿被扭曲在所难免，并给少数人操纵选举造成可乘之机。

　　上面这些问题从技术上也许有改进的空间，问题的关键在于回乡参选并不符合大部分流动人员的利益要求，这使得他们缺乏在户口所在地参选的根本动力。一项在广州、义乌和南京三市进行的初步调查显示，外出务工者普遍有参与选举人大代表的迫切愿望，但大部分外出务工者希望能在打工地选举人大代表，并在当地参政议政，行使政治权利。也就是说，“异地参选”才是外出务工人员更为看重的实现民主权利的方式，究其根源，是因为外出务工人员随着外出时间的延长和社会经济地位的提高，与户口所在地的利益关联性在日益淡化，与工作居住地的利益关联性却在不断加强，这将降低外出人员对户籍所在地政治参与的需求，升高他们对工作居住地政治参与的需求。然而，现实却是外出人员由于“人地分离”，不仅在户口所在地被慢慢边缘化，在工作居住地由于缺少政治参与权利和渠道也一直处于边缘化地位，这背后反映的是政府在满足外出人员政治参与需求上新的制度供给的不足，从而导致了这部分人员政治权利的缺失。

　　地方的探索

　　为实现流动人口在工作居住地的政治权利，一些地区的政府也在做出努力。作为全国唯一一个探索“流动人口政治权利异地实现机制”的城市，浙江省义乌市继2002年把7个镇人大代表名额和11个市人大代表名额分配给外来务工人员之后，在本次县乡人大换届选举工作中，继续将外来人口参与选举和当选人大代表明确列入选举安排。该市的大陈镇拿出了7个镇人大代表名额和1个市人大代表名额给外来务工人员，并主动联系外来务工人员户籍所在地，确认外来务工人员的选民资格。大陈镇选委专门设计了“外来建设者申请参加居住地(工作地)人大代表换届选举的函”和其户籍所在地选区的回函，请参选企业负责寄送，为提高回函率，寄送时特地附上回邮信封。此外还加大宣传力度，为外来务工人员当选人大代表创造有利条件。

　　流动人口的异地参选权其实来源于1983年施行的《全国人大常委会关于县级以下人大代表直接选举若干规定》。目前，在加强外来人员“异地参选”的探索中，一般有这样一些要求：首先，需要有由户籍所在地的选举委员会出具本人具有选民资格且不在户籍所在地进行本届选民登记的证明，其次，会要求外来人员有固定居住场所、稳定的职业或收入来源，并且在本地区有一定的连续居住年限，如一年以上。

　　应该说这些新的规定和措施在很大程度上拓展了流动人口行使民主权利的空间，外来人员在工作居住地积极参与政治生活，不仅有助于自身权利和利益的更好实现，也有助于当地政府倾听这个群体的利益要求和呼声，对于双方来说无疑都是一个有益的进步。但我们也注意到，目前这方面的改革碰到了很大的阻力，以至于难以再向前推进，很多外来人口占有相当比例的城市对推进这个工作缺乏积极性，即使是义乌市今年的做法跟2002年相比也只是原地踏步，并没有新的突破。

　　制度性障碍

　　一个值得玩味的现象是，义乌和东莞同为外来人口已超过本地人口的城市，义乌市在外来人员“异地参选”问题上已经迈出了一步，东莞市至今仍坚持“流动人口原则上在户口所在地参加选举”，没有允许外来人员参与当地的人大代表选举，但两个地区的人大有关人士在分析“异地参选”的困境时，看法却惊人地一致，都认为，一是代表名额分配难，按照现行选举法的规定，各级人大代表的名额是根据户籍人口核定的，无法突破，至于流动人口如何产生代表名额，选举法并无规定，如果流动人口在现居住地进行选民登记，其被选举权的实现势必挤占本市户籍人口的名额。二是选民资格认定难，外来人口的资料在户籍地，而流入地与流出地之间目前还缺乏必要的沟通机制，发出的选民资格认定材料很少得到回复，异地参选实际操作的难度大。三是流动人口的流动性增加了选举的成本，义乌市2002年选出的18名市镇人大代表，已有3名离开了义乌。

　　如果对“异地参选”的这些困难进行深入的分析，就会发现它们都指向一个根本的症结：现行户籍制度。正是现行的户籍制度把人们的各种权利跟户籍牢牢地绑在了一起，才导致了人口流动了，但户籍没法流动，相应的民主权利由于被绑定在户籍上也就没法流动，这才是造成流动人口民主权利难以实现的根本原因。

　　具体来看，目前“异地参选”在流动人口的流出地和流入地都面临着难以克服的制度性障碍。

　　在流出地也就是户籍所在地，当地政府为了保证选举的“高参选率”，一般不愿意出示证明同意本地外出人员将选举权转移到工作居住地，而且考虑到若发生大规模的选民资格转移，当地的选举甚至会因选民人数不足一半而无法进行，这就构成了制度性的问题，跟某个地方政府是否开明已经没有关系，因此，“异地参选”的选民资格转移客观上存在困难，这个困难的背后正是由于选举权跟户籍捆绑在了一起，流动人口的户籍没有转移，他们的选举权也难以转移。

　　在流入地，即使当地政府“开明”，愿意承认外来人员在本地拥有平等的被选举权，但人大代表的名额是根据本地户籍人口核定的，这实际上意味着外来人员在工作居住地当选人大代表是挤占了本地人的代表名额，是占用了本地人的被选举权。这也就是为何一些地区的改革也仅止于从本地人大代表名额中专门划拨出很少部分，并且把这几个代表名额放在专门划定的外来人员选区进行选举，如果完全放开让外来人员跟本地居民在各个选区一起参选、共同竞争，在现行制度环境下则会造成对本地居民民主权利的侵害。因此我们不妨把流入地的外地人员参选称为“恩赐模式”，只要外来人员的被选举权跟户籍绑定而无法转移，“恩赐模式”就是改革的最大限度，超过了则可能形成对流入地居民的另一种不公正。

　　因此，户籍制度的要害其实不在于户籍本身，而在于把公民的各种权利跟户籍捆绑在一起的机制，从而造成了必须享有户籍才能享有公民权利，进而造成了城乡人口在公民权利分配上的二元结构和不平等格局，形成了跟现代宪法平等原则背道而驰的传统“身份制”现象。因此，在“异地参选”进程中，户籍改革的关键不在于取消户籍，而在于把流动人口的民主权利跟户籍真正脱钩，独立出来，只依附于他们的公民身份而不是户籍身份，这样一来，流动人口的民主权利可以随着人员的流动而流动，选民登记以及人大代表名额确认都以本地常住人口为依据，那么不管是流入地还是流出地都可以从容进行选举，不必有太多顾虑。

　　我们期待着更多的地区能投入这个改革进程中，让流动人员这个特殊而庞大的群体不管是分布在国家的哪个角落，都能体会到自己是全体公民中堂堂正正的一员，既共同建设，也共同享有，创造出新时期社会流动中的和谐风景。

　　(摘自《南风窗》)

(责任编辑：赵健)