就业增长应成政绩指标

　　政府有促进就业并确保就业增长的责任与义务。行政机关的效能指标将不能只是经济增长指标，同时也应当包括创造就业岗位和就业增长的指标

　　年底到了，又一轮跳槽、用人高峰在各地悄然掀起，许多高校的准毕业生们开始到处“赶场子”般地出入各类招聘会。

　　1月11日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过《中华人民共和国就业促进法（草案）》，会议决定草案经进一步修改后，由国务院提请全国人大常委会审议。作为我国第一次对就业问题进行的立法，意味之深不言而喻。

　　将促进就业政策上升到法律规范的层面

　　人民论坛：为什么在这个时机将就业促进提到这么高度的层面？国务院常务会议原则通过《就业促进法（草案）》，有着怎样特别重大而现实的意义？

　　郑功成：2003年3月十届全国人大一次会议期间，基于我国就业形势将长期严峻化，我领衔提出制定《就业促进法》的议案，呼吁结合我国国情尽快制定就业促进法，将促进就业增长用法律形式固定下来，促使就业岗位增长与经济增长保持同步，并维护劳动力市场的健康发展。这一议案被全国人大列入正式立法议案后，2003年下半年，劳动和社会保障部启动这一法律的起草工作。

　　2007年新年伊始，国务院常务会议上《就业促进法(草案)》的原则通过，意味着这一法律草案将在不久后正式由国务院提交全国人大常委会审议。可以预见，就业促进法的制定，将使我国的积极就业政策更加规范与稳定，它作为评价政府政绩的重要考核指标，对城乡劳动者的就业将起到重要的促进作用。

　　《就业促进法》是一部事关国家全局和持续、协调发展的法律。促进就业的政策要上升到法律规范的层次，在现阶段还不可能用别的法律来替代。因为就业压力不是短期内形成的，也绝对不是短期内可以解决的，它需要采取长期有效的、相对稳定的法制措施，让它法制化，具有非凡意义，而且具有紧迫性。

　　就业难挑战中国长期战略

　　人民论坛：当前就业促进最大的问题和挑战是什么？《就业促进法（草案）》的立法旨意怎么体现的？

　　郑功成：人口众多是我国的基本国情，全国城镇每年新增的适龄劳动人口不会低于1000万，而数亿农村剩余劳动力亦将逐渐向非农劳动者转化，目前城镇还有1400多万下岗失业人员（以后的失业率即使按6%估计，每年也将约2000万人左右），这些将构成长期的、巨大的就业压力，如果没有促进就业的法律保障，就有可能因行政决策的失误酿成就业危机，进而引起重大的社会危机。

　　除了劳动力总量庞大、就业岗位不足的矛盾将在较长时期内存在外，与“十五”期间相比，我国劳动就业形势也发生了一些新的变化。一方面，城镇就业压力源随着国有企业改革高潮的结束，由下岗失业工人开始向高校毕业生转变，即高校毕业生正在成为城镇就业最重要的目标群体，作为高素质的劳动者，必然需要相应的劳动就业岗位相匹配，从而对新的就业的要求更为复杂，解决这些高校毕业生的就业问题也更为艰巨；另一方面，随着“三农”问题的缓解和我国工业化、城市化进程的稳步加快，农村劳动力向城镇与非农领域的转移速率也会加大，这一群体不仅数量规模庞大，而且正在全面实现代际转换。根据我们2005―2006年完成的大规模调查资料，发现60%以上的农民工是改革开放以后出生的，他们与上一代农民工相比，其参照系发生了重要变化，即第一代农民工参照的是农村及自己在农村的务农经历，而年轻一代农民工参照的却是城市同龄青年人，他们对劳动岗位要求期望比过去更高，解决起来的责任也更加重大。

　　人民论坛：为什么说，现行有关法律不能解决就业问题？制定《就业促进法（草案）》已经具备哪些相应的基础？

　　郑功成：尽管《宪法》规定劳动者有劳动的权利与义务，但再无具体的维护这种权利的法律规定；《劳动法》并不是一部促进就业方面的法律而只是一部劳动管理法，它本身不仅还存在着某些内在缺陷，而且并不具备促进就业的功能。换言之，促进就业方面的法律迄今还是空白。同样，社会保障方面的立法也只能从保障失业工人的生活权与培训权等方面进行部分规范，况且社会保障立法亦是空白。这种局面不利于我国促进就业的发展战略的实施。将劳动就业立法提升到与刑事立法、民事立法、商事立法同等法律体系同等重要的地位，也是为制定《劳动法典》或《就业法典》奠定基础。

　　制定《就业促进法》已经具备相应的基础：党和国家已经明确了促进就业的积极政策取向，我国已经走过了一个单纯追求经济增长的时代；近年来中央为解决就业与再就业问题发布了一系列政策性文件，可以作为立法基础；国外的就业立法可以为我国立法提供经验，在国外，即使追求自由市场至上的美国，1964年制定的《就业法》也明确肯定政府对控制就业与促进就业所承担的责任，再如德国有《劳动促进法》等等，均为我国制定《就业促进法》提供经验。

　　就业岗位增长应成为重要绩效指标

　　人民论坛：从当前来看，《就业促进法（草案）》最需要解决的问题是什么？

　　郑功成：《就业促进法（草案）》的立法，应确立就业增长与经济增长同等重要的地位，以现行有关促进就业的政策性文件为立法基础，广泛吸收国外就业立法的经验，充分尊重中国人口众多、劳动力资源在相当长时期内过剩的具体国情，处理好国民经济持续、稳定增长和同时促进就业较快增长以适应工业化快速推进的关系。

　　强化政府在促进就业方面的责任，《就业促进法（草案）》还需要对城乡统筹就业、平等就业、平衡就业、特殊人员就业等问题有明确而具体的法律规范，反对就业歧视、保护弱势劳动者就业、扶持劳动密集型产业及企业的发展将成为《就业促进法（草案）》的重要内容。还需要明确规定打破劳动力市场的分割，创造公平的就业环境，维护全国劳动力市场的一体化。

　　人民论坛：为什么说，《就业促进法》需要明确规定就业在政府工作中的重要地位？这部法律对今后我国的就业政策有哪些影响？

　　郑功成:在市场经济条件下，政府不再包办就业，不等于政府可以不管劳动者的就业，对就业问题采取积极而有效的行政干预是对人民负责任的政府的具体表现。因此，法律应当明确规定各级政府有促进就业并确保就业增长的责任与义务，并将这一指标作为国家立法机关监督与考核行政机关效能的重要指标。换言之，行政机关的效能指标将不能只是经济增长指标，同时也应当包括创造就业岗位和就业增长的指标。我国GDP增长10%，但失业率8%―9%，很多人没有活干，政府要保证就业岗位增加，必然要有相应财政投入，把增加就业岗位摆到经济增长同等重要作用位置。

　　中国的就业形势严峻且复杂，仅靠一部《就业促进法（草案）》是不可能全面解决就业问题的。一方面，这一立法还需要其他相关法律的配合，如通过制定《劳动合同法》来解决劳动关系的规范与平衡问题，通过制定《社会保险法》来解决就业者的养老、失业、工伤、医疗等方面的后顾之忧等；另一方面，《就业促进法（草案）》还需要更为具体的就业政策配套，如就业市场政策、劳动者技能培训政策、就业中介政策、反就业歧视政策以及扶持劳动密集型企业的金融政策等等，均不可能在立法中详尽规范，而是在立法中明确原则等背景下通过相关政策法规加以具体化。因此，完善的就业促进法制并非仅仅是一部《就业促进法（草案）》就能够建成的，但无论如何，《就业促进法（草案）》的制定，将对就业法制的确立与健全化起到至关重要的支撑作用。

(责任编辑：赵健)