国家药监局乱象丛生 平级监督机构监管乏力

　　对地方而言，它们是中央，手握生杀予夺大权；对中央监督机构而言，它们又与自己平级，监督难免“灯下黑”，这种重权在握而又监督乏力的局面，造成国家药监局乱象丛生

　　-特约撰稿 安库雷 发自北京

　　“最大的问题还不是一把手的腐败，而在于利用公共政策制定权，将部门利益凌驾在公共利益之上。

　　“整体上缺乏控制，个人腐败就不足为怪。”国家行政学院教授汪玉凯这样概括国家统计局前局长邱晓华与国家食品与药品监督局前局长郑筱萸的落马。

　　邱晓华案的具体细节尚未披露，而郑筱萸案已被定性为“严重失职渎职，利用审批权收受他人贿赂，袒护、纵容亲属及身边工作人员违规违法，性质十分恶劣。”媒体近日亦接二连三“补报”郑的丑闻。

　　2003年，原贵州省委书记刘方仁和原河北省委书记程维高的腐败案相继被查处，汪在媒体上发表《谁来监督省委书记》，引发广泛关注。

　　3年后，汪的疑问并未得解，陈良宇的倒掉即是明证，与此同时，一个新的问号正在迅速放大：

　　谁来监督类似药监局这样的中央部委？

　　位高位低，有审批权就行

　　“(中央部委)权力太大，运作又不规范，”中国人民大学行政管理学系主任毛寿龙举例说，统计局统计监督的权力就不小。

　　“技术上并不难，很多统计只要有1000个样本就足够准确了，但为什么要搞‘万人评估’？所以规范制度不够，统计结果就很容易被操纵。”而统计数字的好坏是与官员政绩挂钩的。

　　山东师范大学的一位教师这般对媒体解释科研“潜规则”：一个同事到北京跑项目时，到一部委看他们办公条件很差，马上掏钱帮人家购置了新的办公桌椅，课题自然就到手了。

　　事实上，即便如此，国家统计局等单位也一直被视作“清水衙门”。按照毛寿龙的分法，还有一类部委掌握很多的资源分配权，譬如审批权与公共财政配置权。

　　国家药监局无疑属于此类。

　　2003年SARS最严重的时候，郑筱萸曾接受媒体专访，谈及特殊时期“特事特办”，把与SARS有关的药品、试剂都纳入快速审批通道，所需时间不到过去的1/10，他当时表示，一般药品的审批时间在一年半到两年左右。

　　不过，到了2006年，已经很少有人相信药监局在审批上的“审慎”。在记者采访的若干专家学者中，有两位都直接引用了一个流传甚广的数字：2005年，国内审批新药一万多种，以工作时间计，12分钟审批一种新药。

　　中国药企研发水平低下，而“新药”的定义也并不要求都含有新的成分，“你要真弄出一个创新药，药监局也未必敢批。”曾在珠海某医药集团工作多年的北京德赛律师事务所律师汪波说。

　　媒体报道，中国绝大多数“新药”都是仿制药。“仿制药多，绝不是坏事，反而能有效降低药品价格，问题在于，你把仿制药认作‘新药’。”汪波说。而对于药监局来说，从众多成分相同的仿制药中选出哪种作为“新药”批给企业，大有学问。

　　有知情者对媒体表示，药监局对注册证书明码标价，快的是多少钱、慢的是多少钱，决不含糊，企业都提着现金等候召见。

　　“一个普通新药的证书叫卖到200多万元，好一点的1000多万元，‘换马甲药’(换包装换名称但不换内容的药)便宜，5万到20万。有家企业一周报了两个新药。”

　　汪波则回忆，曹文庄(原国家食品与药品监督局药品注册司司长)以前来广东时，药企都“把他当皇帝”。据汪的了解，药企向药监部门“进贡”分“现期”与“远期”，前者一般是送购物卡，后者则是请官员或者官员家属参股。

　　事实上，由于负责审批权的具体执行，即便是中央部委“小小”的处长，在地方的权力也并不亚于司局长。媒体早先报道，国家某部一处长，“每年春节回老家过年，前来拜年的地方领导极多”，排场之大，令他自己都感到震惊。

　　不过汪波强调，多数药企捧场，亦是出于无奈，他们私下里也会“预测”谁会出事，但当记者问及为何少有人举报时，他反问：没有博弈机制，谁敢啊？

　　以监管的名义收权

　　1998年，国家药品监督管理局正式成立，这个副部级单位由原国家医药管理局、卫生部药政司、国家中医药管理局三个部门合并组成。

　　“国家医药管理局是管企业的，药政司是批新药的，合并后的药监局大大强化了审批新药的权力，却没切断和企业千丝万缕的联系。” 国家行政学院教授汪玉凯说。

　　媒体报道，药监局正式成立后便强力推动地方药品标准转国家标准或国际标准的工作，到2002年“地标”转“国标”完成后，药品审批权便集中到国家药监局手中。

　　记者采访的学者皆表示，“国标”本身并无问题，且这也是国际趋势。“但问题在没有管理控制，没有监督，权力集中到药监局那几十个人甚至几个人手中，结果，把分散的小腐败变成了集中的大腐败。”

　　清华大学公共管理学院廉政研究室副主任任建明说，“而且由于药监的专业化程度更高，更具垄断，不像别的审批权，可能还有各部门争一争。”

　　2001年起，国家对行政审批制度改革作出全面部署，开始大规模取消行政审批项目，从国务院来看，原有4000多项行政许可，经过两次大规模的清理，已经减去了1800 多项。

　　但汪玉凯认为，这几年审批制度改革虽取得了一些进展，但取消的许多行政许可，多是微不足道的，而那些真正“有用”的行政许可，则仍被中央部委保留。

　　一位反腐研究者对记者说，其实，中央与地方，集权与分权，做起来要一项项细分，但“现在一些权力都在往上收，特别是以市场监管的名义收权”。

　　中国人民大学行政管理学系主任毛寿龙认为“有些权力往上收涉及到对公民权的保护，比如死刑核准权，这是应该的”，但他亦对部门利益山头化表示担忧，“水泼不进，针扎不进，各部部长人那么多，总理也监督不过来。”

　　湖南药剂师高纯多年署名举报药监局，李鹏、朱镕基、温家宝前后三位总理都对他的举报批示要严肃查处，但药监“独立王国”岿然不动近10年。此次事发，据说源自一家外国制药公司的举报。为何三届总理批示，抵不上一家外国公司的举报？

　　有网友点评，因为外国公司的举报材料不是从总理的办公桌旅行到药监局局长的办公桌就算完了，人家还有别的渠道寻求公道，那就是新闻媒体，虽然只是国外媒体，也能形成监督，这种力量来自公开。

　　所以，“只要有了公开的言论，公众的压力就能形成。对于无处不在的腐败问题，除了向上的举报，更要有公开揭露的勇气。”

　　有时评作者亦指出，上世纪90年代末以来，国家投入大量人力物力，成立药监局、安监局、煤监局等监管机构，但前后不到10年，像药监局这样的强势监管机构本身已成为腐败的重灾区，这说明了行政权力如何透明运作这一难题，仍然未解。

　　纪委监督“悬空”，审计监督有限

　　《检察日报》副总编李雪慧认为，现行体制下，除了最高领导层，对中央部委的监督主要来自纪检、审计和媒体。

　　2002年10月28日，中纪委、监察部发布了《中共中央纪委、监察部对驻卫生部、国家药品监督管理局和国家工商行政管理总局纪检监察机构实行统一管理的试点方案》，开始了变中纪委与所在部门党组双重领导为中纪委直接领导的尝试。

　　需要追问的是，为何“垂直领导”也没能阻止药监局的“群蛀”？

　　在清华大学公共管理学院廉政研究室副主任任建明看来，纪检监察虽有垂直管理的思路，但仍处于一种“中间状态”，“垂直”得并不到位。“根子还是权责不对应。”

　　任建明建议，纪检组也应定期形成工作报告，并像审计报告一样向公众公开。

　　人民大学行政学系主任毛寿龙则认为，中纪委的监督，对地方比较有力，但对中央部委则“困难一些，毕竟是平级的”。

　　中纪委特约研究员邵道生最近在一篇文章中提出了“中间梗阻”的说法。他认为，中间梗阻即政治学所说的“贯彻危机”：当今反腐的情况是中央急，老百姓急，而“中间不急或不太急”，比如说一些部门对中央精神“层层截留”、“补充文件”乃至“改头换面”。他认为，强化中央权威是当务之急。

　　在审计方面，虽然审计署审计长李金华早在2005年就表示要重点监督中央部委，但审计署审计科研所副所长崔振龙直言，法律对审计署的授权只是“对预算执行情况的审计”。以药监局为例，它滥用审批权收了不该收的钱，倘若不纳入本单位财政收支，审计署就根本审不到。

　　毛寿龙设想“真正起作用的”还是人大。“人大代表若能天天挑各部委的毛病，实际上是对它们工作的支持。”

　　他举了建设部前不久的“乌龙事件”为例。1月9日，建设部在网站上公布了《90平方米以下住宅设计要点》(征求意见稿)；不到24个小时，又紧急废止了这份文件。“监督废止应该由人大来做。”

　　“现在改革，成本太大了，1998年其实是个好时机，当时国家提出来公共财政投入不再上竞争性领域，可惜后来没有做到，到2005年，在竞争性领域的政府投入还是占了40%，该交给市场的还是政府管制，这就为权钱交易等一系列问题埋下了伏笔。” 汪玉凯认为。

　　“相信(邱、郑)这两件事，也会引起中央的高度重视。”他说。