政协新步伐

　　政协新步伐

　　本报记者 陈小莹 汪生科 范利祥 张凤安

　　兴奋写在张圣坤脸上。

　　张是全国政协常委、民盟中央副主席，这两天里，他和全国政协的委员们被一个新词汇——“协商民主”包围着。

　　“今天一天我们都在讨论协商民主这个话题。

　　协商民主是相对于选举民主的一种民主理论，在西方国家1980年代开始盛行。协商民主之所以这么快进入中国话语体系，要源于2006年2月8日通过的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》。

　　这份执政党的文件提出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”

　　这一表述，在党的文件中首次将协商民主和选举民主并列。

　　与此相呼应。今年的政协会上，全国政协主席贾庆林在作常委会工作报告时，这样说道：“政协是实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要政治形式和组织形式，是我国政治体制的重要组成部分，在我国政治生活中具有不可替代的作用。”

　　“政协是我国政治体制的重要组成部分的提法，这是在政协定位上的一个新说法。”张圣坤说。

　　众所周知的是，根据政协章程，政协的定位主要在两个方面——是中国人民爱国统一战线组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构。

　　协商民主理论的提出，则给政协这个组织提供了更广阔的发展空间。

　　政协理论研究会成立

　　在原全国政协办公厅研究室副主任牛旭光看来，协商民主既是新问题，又是老问题。

　　“新问题是指虽然原来政治协商的提法用得比较多，但是协商民主一直没有提到政治体制的高度来认识。”牛旭光对本报记者说。

　　但是，政治协商这个机制本身在我国已经有很长的历史。一般理论认为，我国在刚建国的时候就是协商建国，人民政协本身就是协商民主在制度上的实践和良好范例。

　　根据一些民主党派人士的介绍，执政党许多重要方针政策，特别是人事安排上，都会事先和民主党派进行协商。

　　“上海市层面的一些重要人事安排，市委常委的人选问题上，市委都会事先和我们进行协商。”来自上海的民盟中央副主席张圣坤说。

　　这次为什么提出协商民主的理论？

　　原全国政协办公厅研究室副主任牛旭光解释说，一方面是由于八届、九届、十届政协都取得了比较大的成绩，实践的发展催生了理论的深入；另一方面也是民主政治发展本身也需要理论的突破和研究。

　　与此相关的一个事实是，人民政协经过50多年的发展，除了各党派和社会团体的代表，还有社会各界别人士，界别代表性的特征越来越明显。

　　根据中央党校副校长李君如的统计，本届全国政协2238名委员，主要分布在两大系统中。一大系统是来自党派和社团系统的委员，共843名，其中以党派名义参加政协的只有24％；另一大系统是来自13个界别系统的委员，共1079名，占全部政协委员的48％。

　　政协委员构成的变化，使得政协已经不只是原来意义上的中国共产党跟民主党派和无党派人士之间的统一战线组织。

　　全国政协方面的人士介绍，自从中共中央在文件中正式提出协商民主和选举民主的两种重要民主实现形式之后，政协启动了“协商民主”的理论研究——2006年12月20日，中国人民政协理论研究会成立，全国政协主席贾庆林出席并发表了讲话。

　　“研究会的成立，是政协完善制度建设、指导政协工作的一件大事。”全国政协理论研究会秘书处官员说。

　　细节起步

　　中央提出选举民主和协商民主的两大民主形式，给政协制度建设者们以极大的鼓舞。

　　典型的一种理论认为，协商与选举并列为我国两种重要民主形式，与我国现行的“两会”政治体制基本架构相对应，从而进一步明确人民政协在国家政治体制中的地位。

　　政协制度的研究者进一步提出，政协的界别利益表达机制可以和人大的区域利益表达机制结合，形成区域利益和界别利益纵横交错的表达机制。

　　这样一个现实的设想是，政协议事后，可以和人大对接，实现人民代表大会与人民政协工作联系的经常化、制度化。

　　这些理论都是中国人民政协理论研究会的第一次理论研讨会上的研究成果。不过，原全国政协办公厅研究室副主任牛旭光对此持审慎态度。

　　“这个提法（指协商民主）在理论上刚刚破题，许多基本问题还没有弄清。”牛旭光说。

　　牛旭光解释说，与选举民主相比，协商民主相对比较弹性，有时候甚至有一些随意性。

　　“从协商的内容来看，到底哪些事情需要协商，在哪个级别和范围内协商，还没有明确的规定。”牛旭光说。

　　牛旭光介绍，目前只有协商的形式有了一些明文规定

　　“在协商民主的概念中一共包含了两种：一种是中央与各民主党派协商，这个从1989年的14号文件开始就有明确规定；另一种是在政协内进行协商，从1995年开始就在政协章程里规定了六种形式，2005年和2006年的两个5号文件进一步规定了八种形式。”牛旭光说。

　　但是，有迹可循的是，全国政协已经在着手完善政协参政议政的具体功能。今年两会前夕，全国政协发布了《全国政协关于加强和改进提案工作的意见》、《全国政协关于加强和改进委员视察工作的意见》两个文件。

　　其中在切实提高提案质量问题上，文件规定“提案者提交提案时要根据是否经过调研、是否本人撰写、是否转呈他人材料等不同情况，注明提案的来源”。

　　两份文件的出台，在提升政协的作用上开始迈出了步伐。

　　“政协里来自于各界别的委员比例越来越多，他们不像各民主党派一样，议案从事先确立题目到调研到后期论证都有党派保证，界别委员的提案能力相对得不到保证。”致力于研究政治体制改革的国家行政学院政治学博士邓名奋说。

　　在邓看来，完善政协制度，已经在最基础的“权力具体化”问题上着手了。