陈清泰:以政府行政改革促进经济增长方式的转变

　　2007年3月9日15时，全国政协十届五次会议举行第二次全体会议大会发言。中国政府网、新华网对此次会议进行文字、图片实时报道。

　　[陈清泰]早在1995年中央就提出转变经济增长方式。多年来不断重复的一种情景是，全国各地在增长速度、投资规模、进出口总额等“量”的扩张方面总是以较大的比例超目标增长；而在结构优化、技术创新、环境保护、资源节约，直至体制改革等改善经济质量方面的目标，很多却没有实现。

　　一个总的判断是：我国社会主义市场经济体制已经初步建立，但政府主导经济增长的状况没有根本改观；经济增长有巨大潜力，但增长机制却存在缺欠。主要表现：

　　一是政府通过控制国企、批租土地、项目审批、价格管制、行政垄断、地区保护等仍掌握着过多的资源配置权，在一些重要领域排斥了市场配置资源的功能。

　　二是一些地方运用政府的动员能力，不惜以很大的资源、环境代价和扭曲性政策实现GDP的高增长，表现出强烈的追求短期经济增长的倾向。

　　三是政府介入微观经济领域，使自己在“市场参与者”和“市场监督者”之间很难有一个准确的定位，削弱了政府对市场活动合规性监管的职能。

　　四是要么由于政府对价格的行政管制，使一些重要资源的价格不能正确反映资源稀缺程度，误导了企业；要么由于企业改革不到位，对市场信号做出非理性反应，破坏了市场配置资源的功能。

　　转变经济增长方式，表面看，是由高消耗、重污染、低效率的增长，转向低消耗、少污染、高效率的经济增长；深层次看，则是由政府主导经济增长，转向政府调控、市场主导、企业创造经济增长。

　　经济增长方式不会自然转变。政府在这一转变中处于中心地位，应当发挥主导作用。一方面要搞好自身的改革；另一方面要实施促进增长方式转变的政策；最重要的，则是创造增长方式转变的制度环境。

　　讲两点意见：

　　一、深化行政体制改革，消除经济增长方式转变的体制性障碍

　　1.转变政府经济管理职能

　　政府应改变“驾驭市场”的地位，并从各种形式的市场参与者角色中淡出，把经济管理职能的重点转向创造和维护一个有效率的市场。需要政府提供的是市场经济的法律、法规；需要政府调控的是市场顾及不到的领域，如总供给与总需求、再分配关系、城乡和区域平衡；需要政府提供服务的是市场失灵的领域，如公共产品的提供、社会保障体制的建立；需要政府干预的是有内部效益，但可能损害社会公众利益的领域，如土地、资源、环境、安全；需要政府投入的是外部效益大于内部效益的领域，如基础教育、公共卫生、部分基础设施等。在其他领域，应充分发挥市场和市场主体不可替代的作用。

　　2.改革政绩考核的方法和指标体系

　　改变主要靠从上至下考核的办法，逐步扩大和加强公民及其代表在政绩考核、人员任用和升迁中的作用。应研究制定能全面反映经济社会协调发展的指标体系，使政府人员追求政绩的努力与实现协调和可持续发展相一致。

　　3.科学划分中央与地方事权与财权

　　有的基层政府盲目追求GDP，其中确有迫于财政压力的成分。建议进一步完善财权与事权相对称的体制，削弱基层政府为获得必要的财政收入，不顾一切地追求GDP的动机。

　　4.改进宏观调控方式，深化投资体制改革

　　宏观调控是针对短期经济总量过度失衡的政府干预，主要应使用货币、财政等总量手段。试图以政府的眼光审视微观项目，并决定哪个该“上”、哪个该“下”，以干预微观来平衡宏观，不仅本末倒置、事倍功半；还因破坏了市场机制，而带来诸多后遗症。建议真正确立企业投资主体地位，政府通过发布信息，设立水平越来越高的能耗、环保、安全、卫生等技术法规和市场准入门槛，促进结构优化和产业升级。其中关系经济安全、影响环境和涉及不可再生资源利用的部分应依法办理许可手续。

　　5.增强政府对市场交易合规性监管的职能

　　目前，市场法规不完善与法规执行不力并存，而执行不力使法规严肃性遇到了挑战；市场监管不力和监管行为扭曲并存，而监管行为扭曲成为寻租和腐败的温床；地区保护与跨区域的公平竞争监管缺位并存，而跨区域监管缺位使地区保护可以大行其道。政府应尽快从对微观经济的干预中退出，公平对待各类市场主体，有效地承担市场交易合规性监管的职能。

　　二、创造增长方式转变的体制环境

　　改变粗放的经济增长是一个艰难的过程，需要付出高昂的代价，离开强大的市场力量，无论是地方还是企业，谁也不会平白无故地“转变增长方式”，谁也不愿冒险技术创新。其中生产要素价格起着关键的作用。

　　进入新世纪，土地资源稀缺的压力、能源价格上涨的压力、人民币升值的压力、水和矿产资源税费价上调的压力、劳动力成本上升的压力，以及国际收支失衡、环境成本内部化等压力都在迅速增长。

　　影响企业经济行为最大的力量是价格；资源环境的巨大压力亮起了“黄灯”：“逼迫”增长方式转型的客观条件已经形成。但由于目前政府还掌握着重要经济资源配置权、控制着重要生产要素的价格，环境监管也不到位，这就使稀缺生产要素升值和环境成本内部化的压力大多隔离在政府层面，没有充分转变为价格信号和更加严格的环境执法，使粗放增长方式可以继续延续。

　　当前，政府应把握时机、控制力度，加快培育和建设生产要素市场，逐步放开对土地、水、成品油、矿产品等生产要素和稀缺资源价格的实际控制，建立符合市场经济要求的价格形成机制。加快环境成本内部化进程，加快垄断行业改革步伐。这样就可以发挥价格、税收、汇率、利率和环境监管、市场监管的作用，促进结构优化和产业升级，使必须释放的资源环境压力成为迫使增长方式转变、企业发展模式转型的强大经济驱动力，为通过技术进步、提高劳动者素质，以提高效率创造经济增长开拓空间。