收官之年看两会 检讨政府施政得失成热门话题

　　收官之年看“两会”

　　为了激发国民的创造力，需要保证社会的多样和多元，同时，对话的平台和利益协调机制变得前所未有的重要。“两会”因此将比从前更富吸引力。

　　撰稿／汪 伟（记者）

　　2007年是本届政府任期的最后一年。在本届政府收官之年，检讨2003年以来的政府施政得失成了热门话题，也使3月的“两会”增添了新的看点。

　　从2003年至今，中国的种种情状，从权力转接、立法、司法、宏观调控、惩治腐败这些牵涉千家万户的国家大政，到百姓日常的衣食住行，看病上学，许多故事，都表现出一个转折的时代令人难忘的表征。就在2007年“两会”召开前，一条短小的地方新闻报道说，上海出台了新的城市管理政策，只要附近居民同意，就允许地摊的存在。这条不起眼的消息激起了强烈的反响，被誉为城市管理思路的重大进步。

　　尽管地摊部分缓解了进城农民和城市居民的就业压力，而且为市民生活提供了便利，但地摊的存在，与很多城市管理者对市容整洁的追求背道而驰。几乎在所有的中国城市里，城管队伍都要日常性和突击性地查抄地摊，这使得城市居民都有目睹摊贩拎着包袱狼奔豕突的经验；如果不幸跑慢了一拍，摊贩谋生的推车或者包袱被丢进灰色的城管卡车，或者一筐西瓜被掀翻在地：痛哭者有之，哀求者有之，下跪者有之。城管人员并非个个都是铁石心肠，但城管执法中滥用暴力的新闻仍不断见诸报端，摊贩由哀求而起冲突的事情，也不时可闻。2006年，最不幸的悲剧发生在北京，小贩崔英杰与城管争执时，持刀伤人，致死一名城管队员，这起尚未判决的刑事案件，引起了广泛的关注，也使上海宽容地摊的政策，更加引人注目。

　　在城市化和就业的双重压力下，禁止摊贩显然是一种徒劳。不幸的是，这种徒劳甚至会突破人道的底线。清华大学教授孙立平在2007年出版的新书《守卫底线》中认为，制度底线（公平正义）和道德底线的失守不仅是当下中国的现实，更酝酿着未来更大的危机。而探索和守卫社会公平的底线，是2003－2007年间政府施政的重心之一。

　　守卫底线

　　温家宝总理在十届人大五次会议上做的《政府工作报告》，被称作历年来“字数最多，最长和引用数字最多”的报告，其中检讨了2006年的施政得失，紧接着释放了一系列政策利好，其中农业仍然占据了不小的篇幅。

　　从2004年开始，中央一号文件向农业议题回归。不少经济学家都认为，农业政策发生根本变化的标志性事件是2006年全国范围内免除了农业税——尽管其经济影响微乎其微（2004年农业税总额仅1000亿元，同时需要支付高昂的收税成本），但表明了中国准备吸取其他工业国家共同经验的坚定态度：在国家工业化的过程中，为了社会稳定，减免农业税，给农产品补贴，帮助农民转业，实施免费培训，开放城市移民，是必经之路。

　　在这条必经之路上，关于农业的政策——从进一步稳定农村土地承包制度，实施农村大病统筹医疗保险（“新医合”）、免除农村义务教育阶段学杂费到“新农村建设”方案，陆续出台。尽管诸多政策的最佳方案仍在探索和实验之中，但政策的利好已经初步显现。自2004年以来，中国农民连续3年人均纯收入以年均6％以上的速度增长。这大部分得益于他们到城市打工的收入，“三农”政策为农民收益增长提供了稳定的环境，作为一种政策收益，和世纪相交的时候相比，“三农”作为一个公共话题的热度，明显降低了；尽管中国数量巨大的农业人口带来的城市化压力仍将长期存在，城乡分治格局和农民收入水平短期之内并没有突破的可能，土地制度方面的突破也仍充满未知数，但是学术刊物和媒体上的讨论，重心发生了转移，对沉重的税费与官民冲突的讨论，已经被“让农民工拥有城市户口”这种涉及更基本的制度的话题所取代。

　　和“三农”问题一样，教育和医疗一方面成为高悬在国民头顶的经济压力，另一方面，大量对现实不满的情绪也在积聚。可以想见，在教育和医疗问题上，明确并守住社会公平的底线，关系到社会长治久安，也是国家崛起不可回避的课题。

　　义务教育免费政策破题之前，社会上对教育问题的讨论，已经进行了多年。研究教育问题的学者、政府智囊和一般民众，至少在免费的义务教育这一问题上，形成了共识，而阶段性的目标是实现政府1993年做出的承诺，即国家在教育上的投入占到GDP的4％。本届政府确立了“向农村和向义务教育阶段倾斜”的政策倾向，教育投入是对这种社会共识的回应，其指向首先是公平的底线。

　　本届两会又释放出教育领域的利好政策。温家宝在《政府工作报告》中表示，国家将实行免费的大学师范教育。先期免除费用的是教育部直属的6所师范院校，许多省级的师范院校也将随之实行免费。

　　当然，教育投入达到GDP4％的目标，最早也要到下届政府任内才有望达到。至于教育领域的其他问题——如何配置教育资源才能兼顾多层面的公平和效率，如何使教育成为国家未来经济增长和文化复兴的动力，有待更长时间的探讨和解答。

　　寻找底线

　　在北京大学中国经济研究中心这个中国经济学的重镇，对中国医疗改革的路径选择问题，研究人员之间产生了重大的分歧。中心副主任李玲教授认为，在医疗这个“市场失灵”的领域进行的市场化改革，一方面因为国家投入不足而显失公平，又使医疗行为因为失去监管而滋生腐败。她赞同国务院研究中心研究团队对中国医改的判断：“基本不成功”。在江苏宿迁，李玲对当地激进的医疗市场化改革做了调查，坚定了她反对以市场为导向的医改方案的立场。2006年夏天，在为中共中央政治局上课的时候，李玲阐述了自己的制度设想：建立全民覆盖的医疗保险，政府加大对医院的投入，加强对医疗环节的监管——她认为中国的财政能力足以支持上述制度。

　　经济学家周其仁强烈质疑他的同事李玲在宿迁的调查的科学性。从2006年下半年到2007年，他用焦虑的笔调在《经济观察报》上发表了一系列关于医疗体制的文章，提醒决策者注意中国医疗问题的复杂。他不反对建立基础的医疗保障体系，但是担心政府在医疗问题上完全排除市场，采取“国家全包”的做法。在他看来，这种做法不可能满足中国庞大而多样的医疗需求，而且会进一步加剧目前普遍存在的效率底下的问题。

　　两位经济学家相执不下的同时，国务院下属的多个部委参加了制定新医改方案的工作。尽管不断有零碎的消息传来，使人们得以揣测未来的医疗制度的某些方面，但从某种程度上来说，关于医改路径的具体方案一直未定，正说明了在医疗领域，那条尽可能兼顾公平和效率的政策底线尚未明确。

　　尽管与政府的价值导向相关，寻求底线同时是一个社会治理的技术问题。明确和守卫社会公平的底线，关系到亿万人当下的福祉，也关系到国家未来的发展路向。在医疗、环保、垄断、房地产市场等问题上，如何兼顾公平和效率，如何有效配置各个相关资源，这些远不如安全生产、诚信体系、三农、股市和义务教育等问题上那么明确。寻找底线是技术上的难题，也是政治上的远忧。