城乡互动共同繁荣的新型城市化道路

　　四川新闻网-成都日报讯 ：

　　成都传媒集团深度报道课题组

　　党的十六大提出了统筹城乡经济社会发展的思路。近年来，党中央、国务院前所未有地把解决“三农”问题作为各项工作的重中之重，并明确提出要积极推进城乡统筹发展，构建科学发展的体制机制。

　　成都是典型的大城市带大农村，人多地少的矛盾非常突出。如何贯彻落实党中央精神，按照城乡统筹的思路走出一条破解“三农”难题的科学发展道路，是发展过程中必须逾越的关口。

　　中央提出统筹城乡经济社会发展，顺应了规律，为我们破解“三农”难题提供了一把钥匙。按照这一思路，成都从抓好“重中之重”出发，紧密结合自身实际，走上了一条城乡统筹，经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”的城乡一体化之路。

　　2003年起，成都探索并实施了“以城乡一体化为核心、以规范化服务型政府建设和基层民主政治建设为保障”的城乡统筹、“四位一体”科学发展总体战略。区别于传统意义上以城市利益为主体、较少考虑农村，割裂城乡发展的城市化模式，成都的城乡一体化从一开始就力图探索出一条统筹城市与农村发展、谋求城市与农村共赢的新型城市化道路。

　　A成都的城乡一体化战略

　　成都的城乡一体化是城乡一体、统筹推进的城市化，这是一个不断缩小城乡差距，使长期处于弱势的农民群体普遍受益，提高全市人民福祉的历史过程。成都城乡一体化战略全面统筹区域内政治、经济、文化和社会事业发展，是成都从思想观念到体制机制、利益格局乃至管理方式方法上的一次全面而深刻的变革和调整。这一战略部署，概括起来就是“六句话”、“三个集中”、“三大工程”和“两大保障”。“六句话”是：以县城和有条件的区域中心镇为重点；以规划为龙头和基础；以产业发展为支撑；以形成市场化配置资源的机制为关键；以综合配套政策为保障；以农民生产生活方式的转变为着眼点和落脚点。“三个集中”是：工业向集中发展区集中，农民向城镇集中，土地向规模经营集中。“三大工程”是：农业产业化经营工程、农村发展环境建设工程、农村扶贫开发工程。“两大保障”是：以规范化服务型政府建设和基层民主政治建设为保障。

　　成都城乡一体化的核心内容是“三个集中”和“三大工程”。“三大工程”与“三个集中”是一个相互衔接、互为补充的整体。其中，工业向集中发展区集中是“三个集中”的核心问题，走工业集约、集群发展的道路，以工业化作为城乡发展的基本推动力量，带动城镇和二、三产业发展，创造了转移农村富余劳动力的条件；农民向城镇集中，聚集人气和创造商机，农村富余劳动力向二、三产业转移，为土地规模经营创造条件；土地向规模经营集中，进一步转变农业生产方式，推动现代农业发展。“三大工程”以农业产业化经营为核心，通过加快发展农业规模化经营,发展新型农村集体经济，提高农业劳动生产率，推动现代农业发展，多渠道增加农民收入，为他们向城镇转移奠定了基础；农村发展环境建设工程涵盖了农村基础设施建设、农村生态环境建设等多方面内容；农村扶贫开发工程则解决农村部分贫困人口在城乡一体化进程中如何受益的问题。必须强调的是，推进“三个集中”，特别是农民向城镇集中和土地向规模经营集中，必须在相应的经济发展前提下，充分尊重群众意愿，深入做好群众工作。

　　“三个集中”和“三大工程”相辅相承、相互促进，共同构成了成都城乡一体化的实践路线和实现城乡统筹的抓手，找到了建立农民收入与社会增长同步机制的途径。通过推进“三个集中”和“三大工程”，成都将城市发展与社会主义新农村建设有机地统筹起来，将经济、政治、文化和社会事业各项政策向农村延伸并进行配套改革，打破城乡“二元”分治的壁垒，使农村的经济发展、政治建设、文化建设和居民就业、社会保障、义务教育、医疗卫生、扶贫救助、基础设施建设等社会事业与城市全面并轨。

　　正是因为顺应了经济社会发展与城市化进程的客观规律，体现了中央关于“工业反哺农业，城市带动农村”的方针，城乡一体化的统筹推进使成都广大农民普遍受益。抑制农村发展的因素逐渐被排除，城乡差距逐渐缩小。而“三农”问题的有效解决又为城市发展提供了有力支撑：农村消费市场逐渐被激活促进了经济结构的调整和第三产业的增长；传统乡镇向中小城市的转化促进了城市格局的改变；农村人口有序向城镇和非农产业转移，为新型工业化提供和储备了更加丰富的人力资源；同时，农村发展和农民受益为整个社会的和谐稳定创造了条件。3年实践，一个城乡互动、共同繁荣的生动局面已经在成都初步显现。

　　2007年1月，国家发改委调研组专题调研成都城乡一体化实施情况后指出：成都3年来在全市实施以推进城乡一体化为核心、以规范化服务型政府建设和基层民主政治建设为保障的城乡统筹、“四位一体”科学发展总体战略，并围绕其进行的一系列重大改革，符合中央精神，符合改革的方向和要求，正探索走出一条不同于东部地区发展模式的道路，意义重大；成都3年来统筹城乡发展、推进城乡一体化的做法，探索了一套统筹城乡发展的全方位的解决办法，在破解“三农”难题上做出了有益探索，走出了一条统筹城乡发展的道路；推进城乡一体化，在成都已经深入人心，得到老百姓的拥护。

　　B城乡一体化促进成都城乡差距逐渐缩小

　　农村居民收入增长、现代农业发展、农业劳动生产率提高以及政府公共服务覆盖城乡是成都城乡差距逐渐缩小的原因。

　　以2004年2月5日成都市委、市政府《关于统筹城乡经济社会发展推进城乡一体化的意见》为标志，成都陆续出台50多个推进城乡一体化的配套意见，涉及规划、户籍、产业布局、行政区划调整、乡镇机构改革、公共财政、就业社保、教育培训、医疗救助等诸多方面。一系列政策的实施打破了城乡分割的人口流动制度和公共服务管理制度，增加了对农村建设与发展的财政资金倾斜，促进了农村经济和社会事业蓬勃发展。

　　城乡居民收入差距缩小。2004年成都市本级财政对“三农”总投入为16.4亿元；2005年全市财政用于农村发展支出33.5亿元；2006年这一数字提高到45.3亿元，比上年增长35.1%。2003年起，成都城乡居民收入差距开始缩小，2004—2006年，城乡居民收入比保持在2.5—2.6的范围内（见下表）。在全国城乡居民收入差距逐年扩大的背景下，成都结合自身实际走出的城乡一体化道路，在缩小城乡居民收入差距方面走在了前列。

　　2002—2006年成都城乡居民收入变化（单位：元）

　　2002年 2003年 2004年 2005年 2006年

　　城市居民人均可支配收入 8972 9641 10394 11359 12730

　　农民人均纯收入3377 3655 4072 4485 4925

　　城乡居民收入比 2.66∶1 2.64∶1 2.55∶1 2.53∶1 2.58∶1

　　壮大现代农业。壮大现代农业是增加农民收入、缩小城乡差距的重要途径。成都通过实施以农业产业化经营为核心的“三大工程”，正在将传统农民单家独户的小农经济，转向依托农村经济合作组织的新型农村集体经济；将传统农村单一的种植业，转向种养业、农产品加工业以及绿色观光休闲农业的多种经营；将传统只管生产的封闭式农业，转向与市场接轨、按市场化配置资源的开放式农业。通过农业综合生产能力的提高，带动农民实现持续增收。截至2006年12月，农村专业合作经济组织总数达到1563个，与2002年相比增长了58.7%；农业产业化经营和农民专业合作经济组织带动面增加5.6万户，农民从产业化经营中人均年增收约60元。

　　农业劳动生产率大幅提高。2004年成都第二产业增加值比2003年增长150亿元，2005年增长超过200亿元。农业从业人员每年以10万人的速度向二三产业转移。2001～2005年，成都第一产业创造增加值由118.49亿元增加到182.3亿元，同期第一产业劳动力由241.3万人减少到199.95万人，农业产业劳动生产率由4911元大幅度提高到9117元，提高了85%。成都三次产业劳动生产率之间的差距呈现缩小的趋势。缩小城乡差距的一个关键在于提高农业劳动生产率，一部分农村劳动力向非农产业转移，另一部分劳动力向高效益土地转移正是实现这一目标的有效途径。

　　城乡公共服务公平化格局逐步形成。通过建立完善城乡一体的教育资源分配制度、社会保障体系以及城乡一体的救助和医疗卫生管理体系，成都努力营造出一个公平的城乡公共服务格局：城乡中小学生人均预算内教育事业经费的比率从2000年的1.6下降到2004年的1.3，城乡学生接受义务教育的水平趋于接近；截至2006年10月，已有34.79万征地农转非人员参加社会保险，其中16.49万人已按月领取养老金，2.75万人次享受了住院医疗保险待遇；从2005年开始，接受农村低保救济的人口超过城市人口，当年农村低保人数达14万人，6万多户；到2006年9月30日，成都市新型农村合作医疗覆盖农业人口586.17万人，农民实际参合人数为543.18万人，参合率达92.67%。

　　C农村消费市场被激活与三产健康发展

　　成都开始建立起农民收入与社会经济增长同步的机制。农村消费逐渐被激活促进了第三产业的增长。

　　这可以看作是对中央“扩大内需是中国经济发展的长期战略方针和基本立足点,要把增加居民消费特别是农民消费作为扩大消费需求的重点”的有力呼应。

　　农民收入增加、农民向城镇转移以及现代农业的发展使农村消费呈现出扩大的趋势（见下表）。

　　表一：每百户农村家庭年末耐用消费品拥有量变化（单位：台）

　　洗衣机 电冰箱 彩电 汽车 移动电话

　　2003 61.0 26.0 96.0 55.0

　　2004 66.5 26.9 97.9 8.5 69.7

　　2005 74.5 31.8 107.6 8.8 98.6

　　表二：社会消费品零售总额变化（单位：亿元）

　　市的零售额　县的零售额 县以下的零售额

　　2003 504.78　56.5 210.21

　　2004 577.86 63.84233.58

　　2005 680.967.6 257.4

　　表一显示了农村家庭大件消费品拥有量平稳增长的情况。从表二可以得知，2003-2005年，县域社会消费品零售总额的平均增幅为8%左右；县以下社会消费品零售总额的平均增幅超过11%，与3年中农民人均纯收入增幅保持相当水平。

　　此外，农村居民向城镇和非农产业转移必然产生消费需求，带来城市消费市场的扩张。2003—2006年，每年失地农民和农村劳动力转移到非农产业10万人以上，这为发展第三产业、城市经济发展提供市场支撑。2003—2006年，成都市社会消费品零售总额年均增长14.5%，第三产业呈现出健康发展的态势（见下表）。

　　2003—2006年成都市社会消费品零售总额变化（单位：亿元）

　　2003 2004 2005 2006

　　全市社会消费品零售总额 771.5 880.8 1005.9 1150

　　2002－2006年成都市财政收入由182亿元增长到489亿元；到2005年，三次产业结构由2002年8.6：45.5：45.9调整到7.7：42.5：49.8；三次产业就业结构由2002年38.4：26.4：35.2调整到32.3：30.8：36.9，产业结构和就业结构得到了优化。

　　现代制造业的发展是提高城市竞争力的一个重要因素，而城市的繁荣更加依托第三产业的兴盛。从这一意义上讲，成都城乡一体化的实践道路不仅为农村发展提供了制度和经济的条件，也为城市现代化提供了制度和经济的条件。

　　D成都平原上呼之欲出的现代城市群

　　伴随着产业聚集和人口向城镇的有序转移，传统意义上的乡镇正在演变为现代化的中小城市，为环绕中心城构筑起成都平原上的城市群提供了可能，进而为成都构建现代大都市格局提供了良好的机会。

　　城镇向中小城市转化。依照“以县城和有条件的区域中心镇为重点”推进城乡一体化的方略，2004年成都出台《关于重点镇建设的意见》，确定在2010年前重点发展30个市级重点镇，在产业聚集、财政支持等七方面给予政策扶持。到2005年30个重点镇GDP达到168.8亿元，相当于所在14个郊区（市）县GDP总值的13.5%，比2004年增长15.4%，高于同期全市13.5%的增长速度。在此基础上，2005年成都又进一步确立了14个优先发展重点镇。2005年14个优先发展重点镇总人口72.85万人，其中建成区人口26.86万人，在建成区总人口中外来人口为5.6万人，占建成区总人口的20.8%。14个优先发展重点镇已经成为外来人口的重要聚居区。

　　优先镇具备了中小城市雏形。2006年初，成都开始在新都区新繁镇、青白江区城厢镇、金堂县淮口镇3个优先镇启动城市化管理体制试点。这一改革随后将在14个优先镇推广，目标是使优先镇率先发展成为小城市和县域副中心，进一步加快各区（市）县的城市化进程。

　　“一核三圈”的现代城市群。城市化的规律和国际经验已经证明了城市群的聚集作用。日本的东京、阪神、名古屋3大城市群集中了全国65%的人口和70%的国内生产总值；伦敦、巴黎、米兰、慕尼黑和汉堡组成的大都市区集中了欧盟40%的人口和40%的国内生产总值；美国67%的国内生产总值集中在大纽约区、大洛杉矶区和五大湖区——乡镇和县域的崛起使构建成都平原上的城市群成为可能。根据成都市规划局《成都全境规划》的研究成果，未来成都的城市空间结构模式为：一城（外环路以内的中心城）、三圈（三个圈层）、六条经济走廊（人民南路南延线―华阳正兴―黄龙溪；成都―龙泉驿；新都―青白江―金堂；郫县―都江堰；成都―温江―邛崃；双流―新津―蒲江）。中心城将是聚集人气、商气以及城市实力的核心，三个圈层是三个合理的城市空间结构，6条经济走廊内的每一个城市都是一个独立的新城，走廊沿线人口聚集度在300万左右。而成都“十一五”规划纲要则更加明确了未来的城市格局：“十一五”末，成都将逐步形成由1个特大城市，4个中等城市，4个小城市及区域中心城镇构成的市域城镇体系。

　　不断提速的城市化进程。各级城市的快速有序发展，有效地促进了城市化水平的提高。2005年成都市按照常住人口计算的城市化水平比2003年提高2.7个百分点，达到59.9%。成都在城乡人口格局上已经形成城市社会的雏形。

　　2006年10月，成都市出台《关于深化户籍制度改革深入推进城乡一体化的意见》：“跨区域向城镇集中的农民，同等享受迁入地城镇居民的各种待遇”；“成都市行政区域内的户籍人口，在中心城区、区（市）县城、建制镇建成区通过购买、受赠、继承、修建等方式取得合法产权房屋并实际居住的，或在上述城镇连续租用统一规划修建的出租房（包括在城镇新型社区由集体经济组织统一修建的出租房和统一管理的农民出租房）且在同一住房居住1年以上的，可在实际居住地办理常住户口”。进一步放开限制人口流动的政策将直接作用于成都城市化进程，成都“十一五”规划纲要显示，“十一五”末，成都按常住人口计算的城镇化率将达65%以上。

　　E有质量的城市化规避了新的“城市二元结构”

　　成都强调“统筹”推进城乡一体化，有效地规避了城市化过程中可能产生的“城市二元结构”。

　　为农村劳动力融入城市奠定基础。2003—2006年，成都市一产业年均减少10.32万就业人口，二产业年均增加就业人口11.46万，三产业年均增加11.10万，失地农民和农村劳动力转移二三产业就业年均增加10.53万人。较好地解决了农村劳动力向二三产业转移的培训、社保等问题，为这部分人融入城市奠定了基础。

　　2004年，《成都市人民政府关于被征地农民再就业问题的通知》（成府发[2004]16号）规定成都1991年以来的被征地农民全部享受与城镇下岗失业人员相同的再就业扶持政策。成都出台了《成都市征地农转非人员社会保险办法》和《成都市已征地农转非人员社会保险办法》，将从1991年以来产生的被征地农民全部纳入社保体系。截至2006年10月，全市征地农转非人员参加社会保险人数达34.79万人。

　　此外，2006年《关于深化户籍制度改革深入推进城乡一体化的意见》延续了成都一贯重视农民利益的做法。《意见》规定，“进入城镇和城镇新型社区的农民，仍然保留土地承包经营权的，继续享受农村居民子女上学的优惠政策，以及政府补贴的免费职业介绍、技能培训、创业培训、技能鉴定等就业优惠政策和农村新型合作医疗保险等待遇；自愿放弃土地承包经营权的，还可申领《再就业优惠证》，享受被征地无业农民再就业和社会保障优惠扶持政策，符合条件的可享受城镇最低生活保障政策”。户籍新政对引导农村居民主动向城镇和二三产业转移将起到积极的引导作用，并且，这部分农村劳动力进入城市后将得到培训、就业等一整套政策支持——劳动力素质的提高将使新的城市居民具备进入城市核心产业，也即现代制造业的能力，不再徘徊于劳动力简单再生产的底线，避免了新的城市二元结构的产生。

　　提前解决了可能产生的“城中村”难题。成都在推动农民向城镇集中的过程中，首先将被征地农民和规划范围内可能被征地的农民集中到城镇居住，先行进行居民身份的变化，同步提供就业培训、社会保障及良好的居住条件。通过集中居住，变原有农村住宅用地为纯粹农地，一旦城市发展范围拓展至此，已经不存在村庄改造的问题，提前解决了可能产生的“城中村”难题。

　　治安改善与社会稳定。“城市二元结构”得到了有效规避，直接表现在治安改善，社会日趋稳定。2004年，成都市“两抢”案件4402起；2005年为4215起；2006年1-10月，这一数字仅为2770起。此外，信访量下降从另一个侧面反映社会矛盾得到了较好地化解，2005年全市党政信访部门受理人民群众来信来访总数比上年下降6.8％；2006年，各类信访和群体性事件同比下降了26%。

　　结语

　　成都城乡一体化的探索致力于构建“城乡同发展共繁荣”的生动局面。3年多的实践中，农民和农村普遍受益；农村现代化发展又从新的层面支持着城市现代化发展：这表现在城市化进程加速和城市化质量提高；表现在消费需求释放、城市购买力扩大；表现在城市稳定和谐发展。此外，现代规模经营的农业直接保障了城市的食品安全；农村环境的改善直接影响着城市的生态质量。2006年，成都空气质量优良天数达300天，比2005年增加了7天，创下历年新高。可以说，城乡一体化统筹兼顾了城市发展和社会主义新农村建设，有力地推动了成都的城市化进程。历经3年多的实践，一次关于新型城市化的探索正逐渐浮现在人们眼前——城乡互动、共同繁荣，这正是推进中国现代文明建设的核心问题。