邻居违法改变承重结构南通市民23次“告官”-搜狐新闻

　　是“法规”和“规章”打架还是“刁民”和“顽主”较真？

　　23次“民告官”的意义在哪

　　本报记者杨梦奎

　　楼下邻居违法装修，在很多人眼里可能只是件小事。然而，南通的王先生却为此花了5年时间，锲而不舍地告了23状。

其中，13次告建设局（含2次告建设工程质监站，2次行政复议），2次告房管局（含行政复议），4次告市政府，4次告规划局（含2次行政复议）。

　　从王先生的案例也引发出这样一个问题：对于违法改变承重结构的行为处罚，究竟是房管局之职，还是建设局之职？形成如此疑惑的是，对于王先生的状告，同一个法院的同一个审判长，先前审判认定是建设局之责，两年不到再次审判的结果，却认定为房管局之责。

　　目前，王先生还在继续申诉，用他的话说，虽然没起到实质性的作用，但官司一定要打到头。

　　然而，对于这种锲而不舍、不依不饶的民告官行为，法律界的理性人士却有着不同的看法。

　　邻居违法装修牵出漫长官司路

　　事情得从2002年8月31日说起。南通市某小区一楼住户李先生（化名），对自家房子进行了部分改装，这让楼上的王先生很是不安。于是，从当年8月31日起到9月12日，王先生多次向南通市建设局（以下简称建设局）反映该情况。

　　从2003年王先生状告建设局的第一份判决书上，可以清楚地了解到事情的最初经过：城建监察支队于9月3日接到举报后即进行现场调查。9月4日给户主李某发出《谈话通知书》，次日同户主进行了谈话；随后又向该户发出了《整改通知书》，户主表示愿意积极补办手续，尽快整改。随后，户主与原设计单位联系，请其到实地勘察并重新设计修改方案；此后，王先生又多次向城建支队反映，每次举报后该队人员都会到现场进行拍照、谈话等；9月12日，王先生以楼下住户并未整改，继续违法装修为由，向城建支队书面举报。该支队于次日再次找户主谈话，李某表示整改了两部分，但又拆动了两处。16日，原小区的设计单位南通市规划设计院出具了装修变更设计方案与图纸，设计单位认为该户房屋装修工程所涉及的变动“不影响房屋整体性，对其他房间安全性不影响”。之后，建设部门便不再过问此事。

　　而在这一期间，李某完成了对房屋的以下装修：一是东房承重墙上开门，4对8根钢筋被锯掉；二是扩大中房及客厅承重墙上原有的门尺寸，拆除连接阳台的部分砖、混凝土墙体；三是在客厅西立面承重墙上开挖6个装饰槽，2根钢筋被锯掉；四是西卫生间承重墙上开槽埋直径约15厘米的污水管。此外将厨房间北立面窗户改为门，厨房北立面房顶改作晒台，落水管改为下水道。

　　对此，王先生表示非常不满。他认为，在自己不断地举报中，楼下用户依然改装完毕，建设主管部门显然只是走走过场。按道理，举报之后的正常结果应该是，楼下恢复原状，用户受到处罚。

　　而从王先生掌握的证据来看，首先，楼下用户出具的图纸没有签名和日期，疑为非法图纸；其次，对方也没有按照这张“非法”图纸进行改装。对此，他认为，建设主管部门必须还要做到4件事：一、责令装修户出具符合要求的规划设计图；二、对装修户的实际装修情况与设计图进行比照，对不符之处继续责令改正；三、对装修户的实际情况是否对整幢大楼的安全造成影响进行质量鉴定；四、对装修户进行行政处罚。为了这4个要求，他从此走上了漫长的民告官之路。

　　4告建设局一波三折结果尴尬

　　2002年11月27日，王先生向南通市人民政府提出行政复议申请，要求建设局依法履行对楼下住户违法行为进行查处的法定职责。2003年1月16日，王得到的回复系建设局已经依法履行了职责，王的复议要求不能成立。

　　“复议输了，那就法院见。”2003年2月11日，王向南通市崇川法院起诉了建设局。法院于当年4月20日宣判：2002年9月16日以前，建设局履行了一定的职责，之后对于楼下住户的装修与图纸是否相符、装修对整幢楼住户的安全是否造成隐患没有明确结论，属于作为不到位。判建设局继续履行法定职责。

　　“第一次起诉是赢了，但没有达到我当初提的4个要求，判的也不具体。”随后王先生向南通中院上诉。2003年7月25日，中院认为一审中没有追加第三人——楼下装修户参加诉讼，裁定为撤销初判，发回重审。

　　在这次的审查中，建设局提出了根据建设部《住宅室内装修管理办法》及相关法律规定，住宅室内装修管理应由房地产管理部门负责，对此王先生透露，建设局狡辩的这条理由成了他后来较真的导火索。

　　与此同时，装修户也拿出了新证据：由南通市建设工程质量监督站2003年5月21日出具的工程质量鉴定报告（也为王先生告该单位埋下了伏笔）。同年10月20日，崇川法院在这次的判决中除了保持第一次判决的意见外，还明确指出，依据国务院《建设工程质量管理条例》第2条、第15条的规定，及建设部《住宅室内装饰装修管理办法》第40条规定，王的举报事由属于建设局职责范围；并且其对于王要求给予装修户行政处罚的请求一直不答复，属于行政作为不到位。

　　至此，王先生认为，虽然官司是赢了，但实质还是与第一次的判决一样：不具体。其后，王又上诉至中院。2004年2月12日，中院所下的判决令王意想不到。判决认为，根据建设部令《住宅室内装饰装修管理办法》第4条、第45条规定，适格的被告应为市房屋行政主管部门即南通市房管局（以下简称房管局），并撤销了此前的判决。

　　究竟是告房管局还是告建设局

　　面对这个判决结果，王一时不知该如何下手。他认为，这个事情与房管局是不搭界的事情，按道理应该继续告建设局，不过既然中院判决如此，那就双管齐下：两个部门一起告。

　　2004年8月12日，王对房管局提起行政复议，行政复议机关认为：对“改变承重结构行为”的处理应为建设主管部门之职责；“将厨房间北立面窗户改为门”的行为管理单位应为规划部门；至于“落水管改为下水道”的行为应由房产主管部门处理。因而复议结果为：房管部门处理改变“落水管改为下水道”的行为。

　　王先生表示：“这次行政复议的结果不糊涂，但与法院又相悖。”不久，王以当初告建设局基本相同的诉讼要求告了房管局。据2004年11月30日的判决表明，王先生要求房管局履行法定职责的诉讼请求，合法有据，予以支持。

　　判决后，王先生不止一次对人说起这段称奇的经历：第一次起诉建设局时的审判长与这次是同一个人，当时告建设局也赢了。对于这个结果，房管局备感委屈，于同年12月发出了行政上诉状。理由为：一审法院判决适用的法律法规错误、诉讼主体错误，并且房管部门对于装修户“将落水管改落水道”的行为已纠正。

　　富有戏剧性的是，房管局随后又撤了诉，其理由为：对于王先生的诉讼，属于房管局管辖的，由其处理，不属于其管辖的，转相关部门，故撤诉。

　　据知情人士透露，房管局是迫于有关方面的压力而撤诉的。但是在其撤诉至今，王先生的诉讼请求只有一条实现——落水管改落水道。

　　在告房管局的同时，王仍在不停地申诉。2004年6月23日，王从南通崇川人民检察院得到了《立案通知书》。两个月后，南通市人民检察院又给他发出了《不提请抗诉决定书》，认为其的案子不符合提请抗诉条件。其后，王向江苏省高院两次提起申诉，2005年9月27日，南通中院给他发了驳回再审申请通知书；2007年2月2日，盐城中院也给他发了同样一封《驳回再审申请通知书》。最近，他又一次向省高院发出了最后的申诉，目前还在等待当中。

　　冲冠一怒把南通市政府给告了

　　打了这么多的官司，结局等于没打，王先生越想越气恼，决定继续告那些该当被告的部门。

　　于是，从2005年2月到11月，他先是告规划局，既而又将南通市政府给告了。

　　2004年在对房管局进行行政复议时，复议机关认为：“将厨房间北立面窗户改为门”的行为管理单位应为规划部门，“冲这个，我要告南通规划局！”南通市政府先是不受理，等王一纸诉状以“其不受理行政复议”告之法院后，才给王发放《行政复议受理通知书》，因而这次告市政府以撤诉结束。到2005年11月，王走完了从行政复议、起诉、上诉三个过程，均败诉。

　　也是在2005年11月，王同时也走完了告建设局及建设工程质监站的行政复议、起诉、上诉这三大过程，均败诉，这次是从7月开始进行的。告状的原因很简单：王认为当年质监站出具给装修户的报告不合法。

　　到了2005年年底，酝酿已久的王先生又决定告南通市政府。据他讲，这次告状原因主要是：首先，复议机关在法定期限内不作出行政复议决定；其次，对方无正当理由不予受理依法提出的行政复议申请，最荒唐的是在几次的行政复议结果中，竟出现两次与法院判决相悖的情况。

　　2005年12月27日，南通中院的判决认为，王所诉属信访范畴，应由有关部门处理，法院不予受理。2006年12月，江苏省高院发回裁定依旧。尽管挫折一再，但对于南通市政府的申诉状，王于前不久又送至了省高院。“官司一定要进行到底，方的硬是说成圆的，有这种事情吗？”王称，“反正在别人眼里我成了刁民。”

　　专家观点

　　专家认为

　　诉讼主体应为建设局

　　就王先生的遭遇，江苏省钟山明镜律师事务所张志华主任律师认为，此案适格的主体应该是建设局。他说，根据《建设工程质量管理条例》第2条、第4条的规定，业主改建房屋结构装修房屋，应受到建设行政主管部门（建设局）的监督管理，根据该条例第八章罚则的规定，处罚主体也是建设局。根据《住宅室内装修管理办法》第4条第3款的规定，住宅室内装修主管部门应为房管局。从以上两个规定看，好像两个部门都有权管理。实际不然，依据《行政诉讼法》第25条第4款的规定，由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为该组织是被告。第51条规定人民法院审理案件以法律和行政法规、地方性法规为依据。第53条规定人民法院审理案件参照规章。而《建设工程质量管理条例》是法规，《住宅室内装修管理办法》是规章，在行政诉讼中肯定是依据法规而不是规章。

　　退一步讲，假使两单位都有权管理，那么依据《行政诉讼法》第25条第3款规定两个以上行政机关作出同一具体行政行为的两机关为共同被告，就是说建设局和房管局均能做本案被告。

　　他建议，王先生不一定打行政官司，他也可以依据《民法通则》和即将施行的《物权法》以相邻权纠纷为由诉请法院判决他的邻居停止侵害、恢复原状、赔偿损失。

　　另一位不愿具名的法律界人士听了该案的介绍后不无遗憾地说，虽然公民民告官的主体意识增强是好事，但凡事都要适可而止，打官司也得考虑个诉讼成本。这个成本不仅仅是原告的，也代表被告的。这么多政府部门和法院为一桩普通的装修纠纷耗时5年，是不是值得还是个问题。他也认为王先生把精力放在告政府上告错了，真正侵害你利益的邻居为什么不去告？“当然，该案所反映出来的诉讼主体打架，适用法律矛盾以及政府主管部门对法律的不适应等问题确实有警世意义”。这位法律人士说。