城市经营 实现资源市场化配置之路

　　四川新闻网--成都晚报讯 ：

　　成都传媒集团深度报道课题组

　　成都要推进“三个集中”和“三大工程”，还要为农村提供大量一体化的公共服务和公共产品，这就必然面临“钱从哪里来”的难题。

　　城市支持农村的力度与城市实力的强弱密切相关。

过去，成都实力较弱，城市的公共设施和公共服务均较弱，难以支持农村发展。因此，成都首先在提升城市功能、加快城市基础设施建设上下功夫。2001年起，成都市通过建立符合市场经济条件的投融资平台，探索用市场化配置资源的手段撬动社会资金，大力引进外来资本、唤醒民间资本、盘活国有存量资产，依靠社会化的多元投资，使城市基础设施水平和公共服务水准大大提高。成都投资环境的改善，促进了经济发展，使城市实力不断增强，具备了反哺“三农”、支持农村加快发展的能力。自2003年推进城乡一体化以来至2006年，全市财政用于支持“三农”的投入累计达137.44亿元。其中，2006年，成都市级财政对“三农”的投入达到69.24亿元，比2002年增加了7.83倍。巨额的资金投入导致成都农村发生了深刻变化。

　　成都探索资源市场化配置的城市经营路子，不仅迅速完善城市功能、增强城市实力，为推进城乡一体化提供条件，而且为城乡一体化借助市场化手段推进探索了道路。

　　2001年或许并不是成都“十五”期间值得被浓墨重彩来记叙的年份。但这一年发生的许多变化，注定为今后成都统筹城乡发展的路径和过程起到深刻影响。在当年实施的畅通工程和旧城改造中，成都改变政府在计划经济模式下形成的传统管理套路，探索了政府在市场经济体制下综合运用“看得见的手”和“看不见的手”，增强政府提供公共产品的能力，实现资源市场化配置的做法。几年来，市场化配置资源作为一种基本经营思路被延续、拓展到成都城市经营活动的各个方面，在土地经营、城乡基础设施建设、工业区结构调整、水环境治理、特许经营权出让、提升城市品牌形象等领域取得了丰硕成果，为城乡一体化的持续推进提供了强大的物质保障。同时，城市经营本身也在推动城乡一体化，如城市扩张、转移农民、完善路网等。

　　改革投融资体制

　　吸引社会资金

　　成都开展城市经营的目的，是解决人民群众对公共服务的需要与政府提供能力不足的矛盾。

　　2001年，成都市政府发布《关于加快成都市投资体制改革的决定》，之后又连续出台一系列规范性文件，从投融资体制改革入手，明确市场经济条件下政府职能，建立市场化配置资源的具体框架。好的机制直接带来好的经营效果。以土地经营为例，2004年，成都市供地总量虽然比2003年同比下降29.6%，但土地总收入却增长了11.8%，土地总收益增长了34.3%。除掉土地价格刚性上涨的因素，市场化配置土地资源的办法功不可没。

　　近几年，成都市政府实施了旧城改造、城市畅通工程和城市环境整治工程。这既是完善城市功能的重大项目，又是实施经营城市战略、提升城市价值的重大措施。成都市最繁华的商圈春熙路的改造就是一个典型案例。

　　该地块商业前景十分突出，但与此对应的拆迁成本也非常高。2001年5月，市政府通过了春熙路改造规划，却很快接到开发商开出的一张长长的成本清单，数额之巨大，令政府难以接受。结果，成都市以规范的市场运作为前提，大胆尝试，通过市土地储备中心向银行贷款搞拆迁，然后按规划将拆出的土地公开拍卖。拍卖中，经过197次的充分竞价，最终以每亩2005万元的价格成交。拍卖金除偿还贷款外，还投入旧城改造及城乡基础设施建设，可谓一举数得。之后，除春熙路地块外，陕西街、马道街、东大街等36个地块465亩旧城改造土地通过市场化运作，不仅政府没补贴资金，而且还盘活了旧城资产近24个亿，把历来认为的“包袱”变为“资本”。

　　自2002年大规模启动旧城改造后，成都只花了两年多就完成危改项目211个，拆迁安置单位和居民9.42万户，实现投资近150亿元，累计拆除各类危旧房屋467万平方米，占3年总目标计划的113.9%，提前7个月完成3年改造中心城区410万平方米危旧房的目标任务。

　　政府立足现实条件，通过市场化配置资源的办法，积极经营预期收益，既获得了城市发展资金，缓解了财政对公共服务的投入严重不足的状况，又使政府有能力将增加的财政收入集中投入到城乡社会发展中去。

　　新思路并不局限于旧城改造。2004年12月，成都市土地拍卖中心推出位于锦江区琉璃乡琉璃村三组“东方阳光城”居住小区内，总面积7.533亩的一宗土地。由于其规划用地使用性质为幼儿园用地，从而受到媒体和社会的广泛关注。该宗地以25万元/亩起拍，最终被一自然人以70万元/亩的价格竞得，成交总额为527.31万元。显然，投资者看重的是规划中该地块的预期收益。这次拍卖，积极探索了经营性用地以外项目建设用地供地方式的新模式：一是改变原有的供地模式。在此之前，幼儿园用地是以划拨方式供地，本次拍卖将其变为以出让方式供地，充分发挥了市场配置资源的基础性作用，最大限度地提升了土地价值。二是改变原有的公建配套建设模式。在此之前，幼儿园作为公建配套设施，由征地方负责建设，建成后无偿交付使用或租赁，本次拍卖将其变为谁投资、谁建设、谁经营，实现了投资者责、权、利的统一。

　　事实证明将具有可经营性质的公益、公建配套项目用地以市场方式选择投资和受益业主是完全可行的，这不但减轻了政府在公益设施建设上的投入，而且还活跃了市场，吸引了民间资本，加快了小区配套公益设施建设，满足了社区需求。

　　完善城市功能

　　提高公共服务水平

　　通过经营城市资源，成都不但增强了城市实力，还使城市功能更加完善，具备了生态的、可持续发展的雏形，与此同时，城市提供公共服务的水准也大大增强。

　　浣花溪公园的建设与管理是成都市通过城市经营完善城市功能、改善公共服务的又一案例。浣花溪公园是成都市面积最大、投资最多的城市森林公园。今天，在阳光明媚的下午，浣花溪公园的游客总是络绎不绝，人们在这里赏花观景，孩子在这里嬉戏游玩。不仅如此，由于自然和人文环境令人亲近，浣花溪公园周边地区还从棚户区变成成都最受欢迎的生活区域之一。

　　2002年7月，市政府经过多年积累，在浣花溪控制了500多亩土地，当时的市场价值约8个亿。无数双眼睛、无数种心思开始围绕这块地盘算……这块地怎么办？考验着决策者们的价值取向。经过反复讨论和论证，一个出人意料的决策从市政府大院传出。成都决定用这块地，再筹集7000多万元资金，建设一个高档次大规模的城市森林公园，免费向社会开放。公园建成后，成都市决定把公园的预期收益也纳入经营范畴，于是通过公开招标，大胆引入四川锦江旅游饭店管理公司进行有偿管理服务，使政府摆脱繁琐的日常管理，避免采用事业管理机制给政府再添包袱。经计算，如果采用传统的事业管理，需要组建一个120人的单位，每年的经费开支在500万元以上，而四川锦江旅游饭店管理公司中标的为285万元，大大节约了政府经费，且不涉及人员增编问题。而且，即使是这285万元管理费，政府也不需掏一分钱，完全由锦江旅游饭店管理公司通过经营公园辅助设施，逐步实现收入与管理费用收支持平，并获取适当“管家”的赢利。市场化配置资源的作用与效率由此可见一斑。

　　市场化配置资源的方法对城市老工业区的结构调整有没有成效？成都东郊工业区结构调整是一个有力的说明。企业搬迁后，土地出让金全部返还调迁企业，政府没有拿一分钱。用一般的眼光看，似乎看似政府毫无收益，但成都市委、市政府认为，东郊工业区结构调整后，城市工业布局发生的巨大变化，企业效益取得显著增长，郊区就业机会大大增加、第三产业迅猛发展，同时城东的人居环境、交通条件、产业结构也产生了质的飞跃。这就是政府最大的收益。

　　“东调”的基本经验就是政府把土地的级差地租交给企业进行技术改造，搬出了一个新天地，实现了可持续发展。

　　提到“东调”，不得不说起同时实施的沙河综合整治工程。沙河是成都市的主要河流之一，她的变迁不仅美化了城市风貌，还使城东集生活居住、物流配送、金融商贸、科技产业、旅游休闲为一体的新面貌开始展现。2006年9月，在澳大利亚昆士兰州首府布里斯班，在河流“奥斯卡”——国际舍斯河流奖颁奖现场，成都沙河整治工程捧得了这一世界级河流奖。

　　2001年底，按照成都市投资体制改革的精神，工程以成都市多个政府部门共同投资组建的“沙河综合整治管理有限公司”为业主，负责拆迁和建设，历时3载，政府仅以4000亩当时价值很低的土地预期收益撬动30多亿元社会投资，实施了包括截污、防洪、绿化、道路等9大配套工程，于2004年底竣工。之后很快夺得中国人居环境范例奖。与此同时，配合沙河一期工程的沙河二期工程于2006年动工，预计投资5.65亿元，将以打通两岸的交通走廊为突破口，力争在3年内全面打造出一个景观优美，集游玩、休闲、娱乐等综合功能为一体的全新“沙河公园”。

　　工程竣工后，不仅彻底改善了城东的自然环境和人居环境，使城市面貌焕然一新，还促进了岷江水源的改善。与此同时，城市供水、农田灌溉得到有力保障，城市交通功能和防汛水平也大大提高。

　　成都是长江上游城市，水质好坏不仅关系本地居民生活水准，还影响到下游城市的生存。2002年底，成都市政府向上级和本地居民作出承诺，大力改善城市的水环境。同年12月，成都兴蓉投资有限公司成立，投、建、管三分离的新型投融资体制崭露头角。成都市政府只给有限的资本金和30年污水处理收费权，未来稳定的现金流入成了兴蓉公司融资的“卖点”。显然，正是因为看好污水处理收费的预期收入，银行和民间资本开始争相逐“水”，公司成了资本市场上的“香饽饽”。在兴蓉公司的运作下，2005年，成都市中心城区的污水处理率由当时的36%提高到82%。过去由财政、国土、城建部门直接拨款到建设单位的做法，改变为组建投资公司作为投资主体向社会多渠道融资，实现了市场化配置资源。

　　兴蓉的思路还在拓展和放大，成都相继成立了兴南公司、兴东公司、兴光华公司等多家城建投资公司，采用合作、参股、联营、特许经营、以奖代补等多种形式，释放民间资本，引导资金流向，提高资金使用效率，形成了城乡资产投入、经营、产出的良性循环。

　　统计数据表明，成都的城市经营极大刺激了民间资本的复苏。2002年到2006年，成都市全社会固定资产投资总额从702.2亿元增加到1898亿元，年均增长28.2%；而同期，非公有经济投资从322亿元迅速增加到1045亿元，年均增长34.5%。2004年之后，非公有经济投资比重均超过了公有经济。2005年在中西部地区各主要城市中，成都的非国有资本投资规模和比例均高于其他城市。

　　建立新的公共财政　加大支农力度

　　产业发展了，城市实力提升了，成都通过建立新的覆盖城乡的公共财政制度，加大了向“三农”的反哺力度，使城市经营的效果为城乡居民特别是农村居民共享。

　　据统计，市级财政对区(市)县的各项转移支付额(不含税收返还)从2000年的7.3亿元上升到2005年的31.7亿元。其中，向中心城区、近郊、远郊财政转移的比例由2000年的21∶27∶52调整为2005年的14∶26∶60。农村税费改革转移支付6.5亿元，其中远郊的区(市)县4.6亿元，占税费改革转移支付的70.6%。用于公共服务和公益事业基础设施的转移支付占市级转移支付专项资金的70%以上。

　　从2003年推动城乡一体化至2005年，成都市财政对区(市)县各项转移支付总额达131亿元，其中远郊的区(市)县56.6亿元，占总转移支付的43%。

　　提升城市形象　让人来了就不想离开

　　成都城市经营的范围除通常意义上的可经营性资源外，还包括对其他各种资源的有效利用，如形象宣传、历史文化资源、城市特色文化(如节日)等软资源。过去数年，在对这种种资源的统筹中，成都市充分使用市场手段，进行大手笔的合理利用与协调配置。“成都，一座来了就不想离开的城市”口碑日益响亮的背后，是社会各界对成都发展前景的美好预期。

　　成都大规模整治烂尾楼，改变了城市风貌；狠抓城市环境卫生，使老百姓十多年来“成都就是尘都”的不满销声匿迹；整合历史文化资源修建锦里、文殊坊，包装宣传大熊猫、金沙遗址，提升城市文化品位；邀请张艺谋拍摄大型城市宣传片，提升居民自豪感，向国内外人士宣传成都的独特魅力；提炼“和谐包容、智慧诚信、务实创新”的城市精神，重塑社会精神风貌；通过全市居民同心协力“创模”“创佳”“创卫”“创文明”，既改变城市面貌又提高社会文明程度。成都相继成为国家环保模范城市、国家园林城市和中国最佳旅游城市。

　　城市品牌形象的提升，其目的在于最终打造一个中国中西部地区“创业环境最优、人居环境最佳、综合竞争力最强”的现代特大中心城市。

　　2006年12月，上海美国商会发布的2006年度中国商业报告显示，成都已成为目前在华投资的美国企业谋求发展的首选二线城市，排名在重庆、南京、武汉以及大连、杭州、深圳、西安等地之前。另据中国城市竞争力研究会公布的“2006年中国城市竞争力排行榜”，成都在中国十佳宜居城市排名第一。在中国社科院新近发布的2006年《城市竞争力蓝皮书：中国城市竞争力报告No.4》中，港澳台及内地所有城市参与了综合排名，成都的产业本体竞争力、生活环境竞争力、创新环境竞争力、商务环境竞争力等主要指标均进入内地前十。作为最重要的综合实力排名，成都雄居中西部城市第一名。

　　结语

　　统筹城乡发展是科学发展观的重要内容，城市经营则是实现科学发展的重要手段。成都的实践说明，在一个财政力量有限的西部城市，只有依靠立足现实，通过市场化配置资源的办法经营合理的预期，城市才有能力反哺农村，推进城乡一体化才能获得充分的财力保障。

　　同时，成都城市经营实践为统筹城乡发展提供了可资借鉴的思路和做法，即利用市场机制配置可调控资源，增大收益和转移支付能力。

　　温家宝总理曾在不同场合强调，“进一步发挥市场配置资源的基础性作用”，这一点在成都的城市经营活动中得到充分体现。

　　(执笔人： 成都商报记者 刘戈)