党内民主应合理构建权力构架 保障党员民主权利

　　《瞭望》文章：整体推进党内民主制度

　　发展党内民主，需要合理构建党内权力构架，形成健全的权力运行机制，并以制度程序保障其实现

　　文/蔡霞

　　作为执政党，党内民主建设对党自身和党的事业发展具有根本性、关键性的影响。

改革开放以来，尤其是党的十六大以来，各地党组织在探索发展党内民主方面倾注了极大的热情，做出了许多有效探索，形成了党的建设中引人注目的新亮点。一方面，这些新亮点成为党的建设制度创新的重要源头；另一方面也显示出，正在推进的探索实践还需要突破某些制度缺陷的羁绊。

　　对有关制度建设，有必要以党的十六大报告指明的“从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度”为基本方向，继续加以健全。

　　以保障党员民主权利为基础

　　党员是党内权力的主人。发展党内民主，实质涵义是充分实现和保障党员参与党内事务、监督制约党内权力的民主权利。但是，党员权利与党内权力之间的关系在党内制度体系中还应当有具体而明确的规定，否则党员民主权利的实现在相当程度上将取决于“权力意志”。

　　比如，近年来一些地方尝试了“两推一选”、“公推直选”、“两票制”等探索基层直选，反映普遍良好。但这些尝试都与当地党委主要领导干部大力支持、亲自督促分不开。于是有不少党员群众担心，假若领导换人了，直选还能继续吗？事实上也确实出现了领导调走、直选停顿，或者上面有叫停意向、下面探索再难继续的现象。

　　又如，有的地方让党员参加对任用考察领导干部的一系列民意测评，但一些地方民意测评结果由“组织”掌握，党员的知情权并不完整。

　　再如，有的领导干部把决策中听取党员意见看作是“发扬”民主的体现，而不认为党员参与党内事务是党员自身不可剥夺的权利。对一些“暗箱操作”的不当决策，党员事先因不知情而难以阻止，事后又在“服从组织决定”的藉口下被迫执行。

　　还如，在党内监督中，尽管明确了监督的重点对象是领导机关、领导干部特别是领导班子主要负责人，但是在一些地方，党员能否有效监督领导干部，主要取决于领导干部本人的意愿，甚至出现党员检举揭发问题反而被“双规”、“劳教”的事情。河北一普通党员干部郭光允检举原省委书记程维高8年遭到打击报复与迫害，就是一个典型的例子。

　　与此相应，党内职能部门所拥有和行使的是工作职权，但如果党员权利与党内权力关系的制度安排缺失，就可能出现某些职能部门把工作职权演变为党内的政治特权，再以党的整体名义来驱使党员、限制党员权利。

　　由此，如何在党内选举、党内决策、党务公开、党内监督等各个方面，通过制定实行具体而明确的制度规定和程序规则，并使之具有普遍效力，来改变事实上存在的党员民主权利与党内领导权力之间的不平衡状态，以达到党员民主权利对党内权力的有效控制，是今后健全党内民主制度所要解决好的基本问题。

　　合理构建党内权力构架

　　要达到党员权利对党内权力的有效控制，必然要考虑党内的权力体制问题。党的十六大报告提出，发展党内民主要“以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手”。积极探索实行党代表大会常任制，成为近年来引人注目的党建创新热点。

　　其实，早在1980年代末，就已经有十多个实行党代表大会常任制的试点，如浙江省台州市椒江区党代表大会常任制坚持了下来并在努力发挥作用。从一些试点中也可看到还有需要破解的不少问题，其中一个重要问题是党内权力构架还需进一步完善。

　　现有的党内权力体制中，党代表大会与党委会究竟是什么关系？党代表大会实质发挥什么作用？在党内制度体系中尚未具体明确。从权力运作的客观规律看，党内需要分别设立行使决策权、执行权、监督权的机关。从党内民主原则说，党代表大会应是党内的权力机关，拥有对重大问题的决策权和对大会决策执行情况的监督权；党委会及其常委会应是执行党代表大会决议的工作领导机关，向党代表大会负责。但由于现行规定中以“领导机关”称谓模糊了党内权力机关和执行领导机关的实质区别，很容易使党委会及其常委会将执行大会决议、处理日常工作的具体问题决策权与党代表大会对重大问题的决策权混为一体，实际代行了党代表大会才有权行使的决策权。

　　同时，目前的党内制度设计还没有完全解决党的纪检委受制于地方同级党委会主要领导人的问题，党内决策权、执行权、监督权事实上“三权合一”于党委会。而许多地方在工作中实行所谓“一把手”负责制，党委书记权重过大，党委会权力趋向于集中到书记手里。

　　党内权力关系如果出现倒置或权力配置的严重失衡，就会形成党内权力结构的集权特性，一方面使得主要领导干部手中权力过大而很容易越权滥权，另一方面造成权力限制的缺失，党代表大会对党委会的监督权虚化，党委会内委员难以监督书记，同级纪检委难以监督同级党委会，党员更无能力监督制约主要领导干部。

　　正视权力结构的集中特性问题，才能有效防范党内关系上出现权力崇拜、人身依附、家长特权等问题。健全党内民主制度，就要在党内体制层面上明确党代表大会在党内的权力机关性质，就要考虑党的体制中决策、执行、监督“三权”分设及权力各部分之间关系的合理安排，以根本改变某种程度上集权的权力结构。

　　着力健全权力运行机制

　　发展党内民主的探索实践显示出，这几年各地党组织在党内选举、党代表大会常任制、党内干部人事制度改革、党务公开等方面有了不少创新之举，但是仅仅推进“单项”制度改革，很容易受到党内其他相关制度的牵制，难以达到中央的要求。还要注意有极少数地方领导干部打着发展党内民主的旗号而玩弄民主，变相苟延一些不适应实际要求并且弊端重重的制度规定。这表明，发展党内民主必须考虑一整套制度安排，特别是建立党内权力运行的科学机制，杜绝“权力意志”任意操控的现象。

　　科学的权力运行机制，至少要包含三个方面的考虑：一是权力的公开透明运行，杜绝暗箱操作；二是权力在一定轨道上的封闭有限运行，防止权力运用无边界、无规矩；三是规范权力运行的制度必须具有高度的刚性权威，使制度权威高于人的权威。

　　为此，需要根据党内权力与权利的互动规律来设计一整套制度链，使各项制度之间有机结合、相互补充、配套衔接，环环相扣，以机制的力量来调整党内关系、配置党内权力、规范党内生活、指导约束党员行为，管住干部手中的权，保证党员对党内权力运行的实际控制。

　　四川省成都市新都区抓住权力运作的关键环节，改革旧制革除积弊，在初步建立控制权力运作的机制方面作了很好的探索。他们在干部任用方面推进基层党委书记直选；在决策方面区委全委会（常委会只议事不决事）公开举行、透明决策；在干部监督方面实行千名党员群众评议区四套班子主要领导干部，并利用电视报纸等媒体公布评议结果等。

　　新都区的创新探索启示我们，健全党内权力运作机制的每一环都要紧紧扣住权力委托代理关系，始终坚持体现和保证党员作为权力主体对委托代理主体——党的工作机关、职能部门和领导干部——的有效控制和监督，以防止在实际运转中出现委托代理主体取代权力主体，并反过来控制、驱使权力主体的现象出现，减少乃至避免产生由个人意志控制党内生活和党组织活动的情况。

　　高度重视制度程序问题

　　以党内民主控制权力活动，还需要解决制度规定的程序建设问题。程序建设非小事，有没有完善的程序最终关系到能不能真正形成党内民主的制度秩序，使党内民主成为党内生活的基本方式。以往我们强调原则要求多，重视实际操作不够，由此出现有制度却缺程序或程序不全，结果使一些很好的制度规定难以真正实行。近年来，许多地方党组织开始注意到了程序建设问题。

　　但是，一方面，制度程序的建设是一个量大、面广、琐细，反复试验不断完善的工作过程，还需要我们做长期不懈的努力，另一方面，必须重视程序设计的出发点和目的。

　　从工具手段角度看，各项制度程序的设计出发点是减少党内协调成本、形成和维护党内生活的民主秩序，使党的组织运转顺畅；从价值取向角度看，制度程序的制定和实行，必须保障党内一切权力归党员所有，党员通过直接或间接方式决定党内重大事务，控制党内权力。离开了这一价值取向，任何党内民主制度都可能空壳化，变成徒具形式而无实质意义的东西。比如，有的地方在党内选举中设置所谓的选举程序“同意的不动笔，不同意的就动笔”，煞费苦心地限制党员自主行使选举权，以保证实现所谓的领导意图。

　　由此，为体现党内民主原则，保障党员权利实现，制度规定、程序规则的灵魂不可缺失。必须十分明确并强调制度程序安排的目的，必须确保党内重大决策以及党内事务的处理充分体现党员的整体意志，必须维护党内民主制度的本质内涵和不可逆的权威性。

　　党的十六大以来党内民主的探索实践还揭示了党内民主制度应是一个制度体系，它至少包含四个层面：一是党内的权力体制；二是党内权力运作机制，三是保证党内民主制度能够实际操作的程序性规定；四是约束和指导党员干部个人行为的纪律要求。

　　在党内制度体系的四个层面中，党内体制、机制、程序这三个层面综合构成党内的制度环境。制度环境作为一种客观力量，对党员干部思想言行有着直接的影响，在相当程度上决定着党内民主和党的建设的实际成效。

　　（作者为中央党校党建部教授）