委托立法：如何摆脱利益追逐?

　　委托立法：如何摆脱利益追逐？

　　专业人士自律与制度他律相结合，将使委托立法制度真正成为防止立法部门利益化、提高立法质量的有效途径

　　近日，北京市政府法制办负责人宣布，北京市将探索采取直接委托、公开招标等方式，将法规规章草案交由中立的专业人士或者组织起草，以避免制度建设中的部门化倾向。

这一作法无疑是对现行立法模式的一种重大改革。现行的一般作法，基本上谁是执法部门，谁就是立法草案的起草部门。由于与自身有着利害关系，这些部门在起草相关立法草案时，难免把自身权力最大化、自身义务最小化，有的甚至把一些没有法律依据的权力和不正当的利益作为“私货”夹带进法律草案中，名正言顺地变成自己法定的权力和利益。这样的立法由于先天不足地有失客观公正，实际执行中自然会磕磕碰碰，不时受到相对人的质疑和抵制。我国目前法治实践中遇到的许多问题，有些就源自立法的这种先天缺陷。改变立法模式，将部门为自己“量身定作”变为委托专业人士起草，这对于从制度和源头上克服立法中的部门保护主义，具有重要意义。

　　然而，这一立法模式转换能否收到预期的效果，在很大程度上取决于专业人士能否保持客观中立的品格。在当今社会利益关系日趋多元复杂的情势下，利益的诱惑和对利益的追逐无处不在。立法草案的起草工作从部门转移到专业人士手中，一些心有不甘的部门自然会为了追求部门利益的最大化，千方百计地给专业人士施加影响。这些部门往往都掌握着一定的权力，而权力在很多情况下就意味着好处、方便、优惠甚至是特权等利益。你专业人士在立法起草过程中对我的利益给予适当照顾，我就会用权力给你丰厚的回报。所谓“投之以桃，报之以李”，专业人士能否经受住这种诱惑，在起草立法草案的过程中保持客观中立，就成为对这一立法模式能否成功的巨大考验。

　　一般说来，专业人士相对于一个立法来说是“局外人”，容易与立法所调整和规范的权力、利益保持距离。但是，在巨大的利益诱惑面前，“局外人”有时也难以独善其身。在现实当中，这样的情况并不少见，“主流”经济学家们走下神坛就是最典型的例子。曾几何时，一些“主流”经济学家在经济领域声名显赫，对从宏观政策制定到普通民众个人投资选择都具有很大的影响。然而，随着某些“主流”经济学家被发现与一些垄断行业、大型企业利益关系密切，进而被怀疑是它们的代言人，这些“主流”经济学家身上所笼罩着的“客观”、“中立”、“专业”、“权威”等诸多神圣的光环也就此褪色，社会舆论甚至对他们发出了“良心何在”的质问。法学界也有被利益驱使而丧失客观中立和专业品质的例子。笔者就曾经遇到过一位学者给一起案件双方当事人都提供“专家意见书”(当然是有偿)，而两份“专家意见书”观点针锋相对的情况，令我对这位学者的敬仰之心折扣不少。由此可见，“专业人士”并不天然地就是“客观中立”的代名词，使专业人士保持客观中立还有许多工作要做。

　　随着立法科学化、民主化步伐的不断加快，专业人士介入立法甚至组织起草法律草案将越来越普遍。古圣先贤的对于士人的理想之一，就是“为生民立命”。而立法，就是为当今亿万生民立命的崇高事业。这一崇高事业足以使绝大多数专业人士产生一种强烈的责任感和使命感，以自己的专业素养和道德良知来保持和强化客观中立的品格，对抗利益集团的诱惑和腐蚀。当然，仅仅有专业人士的自律还远远不够，只有制度最为可靠。因此，政府法制部门在委托立法的时候，不能简单地一托了之，还应当有一定的制度做保障。当务之急是建立对受托人的资格评估制度和受托人“黑名单”制度，前者是对拟委托的专业人士的专业水准尤其是职业道德操守进行评估，以确认其具有受托立法所要求的客观中立的品格；后者则是建立可能参与委托立法的专业人士档案，对有证据证明曾经被利益集团俘获、丧失中立品格者，在一定期间乃至永久禁止其参与委托立法工作。这种专业人士自律与制度他律相结合，将使委托立法制度真正成为防止立法部门利益化、提高立法质量的有效途径。（作者系司法部办公厅副主任）