落实《中小学公共安全教育指导纲要》的思考

　　——关于落实《中小学公共安全教育指导纲要》的几点思考

　　2007年2月27日，国务院办公厅发出通知，转发教育部制定的《中小学公共安全教育指导纲要》（以下简称《纲要》）。至此，长期以来我国中小学公共安全教育综合保障机制不完善、课程设置零散，内容缺乏系统性和操作性等问题将在政策层面上得到很好的解决；对于切实有效地贯彻执行近两年来我国陆续修订的《未成年人保护法》、《义务教育法》、《中小学幼儿园安全管理办法》，以及《国务院关于实施国家突发公共事件总体应急预案》、《应急管理科普宣教工作总体实施方案》、《教育系统突发公共事件应急预案》等文件也提供了一个有利的抓手。

《纲要》的颁布，也是教育系统构建社会主义和谐社会的一个重要举措。接下来，对于如何在中小学中有效落实《纲要》成为迫在眉睫的问题。

　　在《纲要》的保障机制中明确提出“采用课程渗透和利用地方课程时间相结合的方式，确保完成本纲要中规定的教学内容，并要安排必要的时间，开展自救自护和逃生实践演练活动。”由此可见，学校安全教育的时间是由国家课程和地方课程两部分时间组成的。从已有的国家课程来看，只有小学阶段在《品德与生活》、《品德与社会》、初中阶段在《思想政治》等课程中相对集中地安排了部分安全教育的内容，但是这些内容大多偏重于学生安全知识的传授和认知能力的发展，缺乏安全行为的训练，内容安排在系统性和学段衔接性上存在明显的不足，因此很多学校和老师呼吁应该用专门的时间和课程对学生开展安全教育。此外，危及学生安全的问题中存在地域性的特点，例如，一些自然灾害的防范，必须结合当地的实际情况开展有针对性的教育才能见效。因此，把安全教育安排进地方课程应该成为落实《纲要》的主要渠道和途径，省级及其以下的教育行政部门应该为《纲要》的落实提供综合的保障机制，真正把国家的安全教育政策转化为学校的教育实践，使其发挥出应有的效用。

　　那么，地方教育行政部门如何为学校的安全教育提供保障机制呢？笔者认为可以从以下几个主要方面着手：

　　提供时间保障

　　关于中小学开展公共安全教育的课时数，2005年我们在全国八省市的安全管理和安全教育现状的调查结果中发现，认为每学期应该有10课时以上安全教育时间的小学教师占59.0％，初中教师占51.5%，高中教师占47.5%。此外，据了解，在西方发达国家，学校每学期开展的安全教育活动时间累计平均达到了12课时以上。根据这些信息，我们建议，在我国开展公共安全教育的课时数，平均每学期小学不低于12课时，初中不低于11课时，高中不低于8课时。其中每学期至少开展一次自救自护和逃生的实践演练活动。为了使安全教育日常化，建议按照每周0.5至1课时的方式进行安排。

　　当然，由于在国家课程中已经安排了部分安全教育的内容，各地在安排使用地方课程时间的时候，可以考虑除去国家课程已有的课时数，抽出相应的时间来确保完成《纲要》中规定的教育内容。

　　我国新课改方案规定，地方课程的规划以省级教育行政部门为主。当前，地方课程的开发已经进行得如火如荼，很多省（市、自治区）已经呈现出饱和的状态。但是事关学生的安全健康、家庭的幸福美满、社会的和谐稳定，各地教育行政部门应该把中小学生的公共安全教育内容列入地方课程中，作为一个基本的必修课程来执行。毕竟，按照上述课时计算，即使全部占用地方课程的时间，小学、初中和高中也仅仅分别只占课程计划中“地方与学校课程的课时和综合实践活动课时”的8%至15%、9%至12%和3%至5%。

　　提供辅导材料保障

　　《纲要》中规定，“各地要加强公共安全教育的软件建设，积极开发图文资料、教学课件、音像制品等教学资源。”当前在市场上有很多关于中小学安全教育的读本，但是这些读本良莠不齐，因此，在选用这些读本或者相关教育材料时，各地教育行政部门应该负起严格审定的责任。或者，地方教育行政部门可以自行组织力量来开发公共安全教育的读本，确保读本的内容可以囊括《纲要》中规定的所有教育内容，同时体现出对当地特殊安全问题的重点预防。在自编读本的过程中，特别应该注意的是，要更多地考虑自救自护和逃生等综合技能的内容安排，以防止读本的大量内容与国家课程中已有的安全知识过多地重复和重叠的问题，尽可能达到互相弥补的效果。

　　关于安全教育读本进学校的问题，在我们与很多学校教师的座谈中，听到最多的反映是，“安全教育读本非常必要，但是受‘一费制’的限制，学校不能组织学生购买，因此在一定程度上影响了安全教育的效果。”对于这一问题的解决，我们建议地方教育行政部门把经过严格审定的、适合当地学生使用的安全教育读本列入学校图书资料必需目录，规定学校使用公用图书经费统一购买。购买的数量根据可以供给学生循环使用的数量来确定，建议按照每个年级最大班额的学生数量购买足够读本，然后按照不同的课表安排错开循环使用。这样既不会增加学生负担又可以保障安全教育的效果。

　　提供教师资源保障

　　当前，几乎所有学校都非常重视学生的安全教育工作，特别是在国家颁布了许多的相关政策后，受重视程度更高，但是安全教育的效果究竟如何呢？据2005年的调查，教师们普遍反映安全教育效果不理想。认为80％以上的学生掌握了安全知识的教师占总数的33.4%，而认为80％以上的学生掌握了自救自护的安全技能的教师仅为13.2%。据此，我们又调查了教师的安全教育知识技能水平的情况。结果显示，广大中小学教师对自身开展有效的安全教育的知识技能普遍感到比较欠缺，尤其缺乏预防学生网络成瘾（41.9％）、心理健康（31.1％）、应对自然灾害（25.4％）等知识和技能。这种情况显然不利于提高中小学生预防安全问题的水平。

　　《纲要》中指出，“各级教育行政部门和学校要把公共安全教育列入全体在职教师继续教育的培训系列和教师校本培训计划，分层次开展培训工作，不断提高教师开展公共安全教育的水平。”这是解决师资问题的一种途径。此外，特别是对于专业性比较强的（如消防、法制、心理健康辅导等）领域，我们建议县级教育行政部门还可以通过建设公共安全教育师资库的方式，进行统筹协调安排，派遣专业教师在中小学中巡回开展安全教育活动，来提高学校安全教育的科学性、系统性和有效性。师资库的教师可以由经验丰富的一线教师、相关部门（如交通、消防、卫生等）的专业人士组成。除了为学生提供安全教育服务外，师资库的教师还可以作为当地教师进行“安全教育和管理”继续教育和培训的主要师资来源。

　　提供督导评估保障

　　《纲要》中规定，“各地教育行政部门要制定科学的公共安全教育评估标准；把学校对公共安全教育的安排、实施情况以及实际效果作为学校督导和校长考核的重要指标。”这是使中小学安全教育工作落到实处的一项重要举措，也表明了地方政府对学校安全工作的重视和态度。

　　近年来，我国加强了对学校的教育督导评估工作，很多地方也把学校出现严重安全事故作为对校长考核“一票否决”的重要依据。但是，在学校日常管理中，出现更多的是那些对校长考核还未达到“一票否决”而对学生却造成不同程度伤害的安全问题，这些问题的产生往往与学校管理失职、安全教育活动缺位、安全教育效果不佳有着密切的联系。因此，建议地方教育督导部门结合本《纲要》的规定，修改当地的教育督导评估方案，不仅把学校出现严重安全事故“一票否决”作为对校长考核的内容，而且对于那些虽没有造成严重后果但一些必需的预防工作明显没有做到位的情况，例如没有安排适当的时间完成《纲要》中规定的教育内容，没有为《纲要》的落实创造适当条件，从不关心安全教育效果等问题，同样要进行责任追究，以此来杜绝一些校长以“应付”的态度来对待学生安全教育工作的不正确态度和侥幸心理。我们认为，各地政府和教育行政部门应该始终把“防微杜渐”而非“亡羊补牢”作为对中小学安全教育进行督导评估的重要原则。总之，为了促使《中小学公共安全教育指导纲要》在学校中的贯彻执行，当地的教育行政部门应该首先为学校的执行工作提供良好的政策空间和必要的条件保障。以上是笔者所认为的最重要的四个保障措施，此外，各地教育行政部门还应该如《纲要》“保障机制”中所规定的，切实承担起相应的职责来，与学校、社会和家庭一起为青少年儿童的健康成长创建出一个安全、和谐的氛围。（作者系中央教育科学研究所学校教育研究部徐美贞）