解决争议：行政审判的主要目标

　　对于行政诉讼或行政审判的主要价值取向问题，已经到了应当重新审视的时候了宋炉安

　　在最近召开的第五次全国行政审判工作会议上，罗干同志和肖扬院长都突出强调了行政审判在解决行政争议方面的重要性。长期以来，在学术界关于行政诉讼目的的讨论中，极少有人提及行政审判在解决争议方面的职能作用，在审判实践中，强调行政审判是对行政机关的司法监督的主张又比较突出。

而在新的形势下召开的这次全国行政审判工作会议所透露出的一个观念上的信息，就是对于行政诉讼或行政审判的主要价值取向问题，已经到了应当重新审视的时候了。

　　行政诉讼制度在我国诞生的重要政治意义使我们习惯了更多地从政治的角度认识行政审判的价值功能，即对公民权利的保护和对行政机关的监督，甚至还包括对行政机关依法行政的支持。而现行行政诉讼法关于行政诉讼制度主要内容的设计也突出体现了司法对行政的监督，比如，行政诉讼法关于对违法的行政行为一律撤销的规定，在对违法行政行为制裁的严厉程度上甚至超过了美国、法国这样的西方国家；而另一方面，行政诉讼法关于受案范围的限制又明显地体现了对行政机关不受法律制约的支持。

　　我们要建设法治政府、法治国家，因而从法律的角度重新审视行政审判的价值功能是非常重要的。法治的本质是秩序，秩序的良性程度意味着法治的发展程度。而秩序意味着，人们之间在相安无事、不起纷争的状态下发生各种社会关系并享受各自的自由；秩序当然也意味着，在人们之间的相互关系中，会不可避免地存在相互间的利益碰撞和互谅互让的情况。从法律的角度看，对一些违法行为的包容也同样意味着良好的秩序。有时，从秩序价值取舍的角度，法律可能禁止对某些权利的保护，比如司法中的诉讼时效制度、不告不理制度等等。作为法治的体现和保障的司法，应当真正体现法治的精神和要求。既然司法对行政行为的监督要受起诉条件、不告不理、当事人举证责任等解决争议规则的限制，那就应当认同，行政审判的主要任务是解决行政争议，对违法行为的追究、对公民权利的保护都是受各种司法规则限制的次要功能。由此也可发现，行政诉讼法关于对违法行政行为一律撤销的制度设计有严重的弊端。长期以来，强调行政审判对行政机关的监督的观念虽然在一定意义上促进了行政诉讼的发展，但这正是行政诉讼制度和行政法治不成熟的表现。在我国行政诉讼实践历经十七年，已经取得了相当发展的今天，这种关于行政审判功能作用的价值观也许到了应当进行更新的时候了。

　　我国正处于经济体制转轨和社会转型期，解决社会矛盾的压力和客观需要给行政审判工作提出了以解决矛盾为主要任务的要求。秩序是社会发展的基础，而争议是对秩序的损害。如果争议得以解决，秩序得以恢复，那么当然会促进社会的良性发展。事实上，在任何社会状态下，人们真正关心的都是自己的利益，而不是他人的行为是否“违法”。在过去的行政审判实践中，不顾当事人的请求，在争议之外对行政机关实行“无情打击”的做法表面上体现了司法对行政的监督，事实上等于在当事人提起的争议之外对行政机关挑起了新的争端，损害了原本稳定的秩序，其根本的问题就在于对行政审判的价值功能认识的错位，将行政审判的监督作用置于解决争议的基本职能之上。

　　法治秩序应当与一个国家特定时期的经济和社会发展程度相适应。我国的经济和社会发展程度不高，对法律秩序的质量要求也应当与此相适应，对某些轻微违法行为多些宽容。法律与法律，法律与政策，以及法律与现实的冲突，是我国目前法制发展过程中的一个突出现象，强调行政审判对争议的解决作用，有利于在这种复杂的社会和法制状况下，理顺各种社会关系，促进经济和社会发展。

　　重新认识行政审判的价值功能，是司法服务于社会主义和谐社会的要求，也是行政审判逐步规范化的需要。作者系河南省高级人民法院行政庭副庭长