“改”出来的服务型乡官

　　四川新闻网--成都晚报讯 ：

　　以彭州温江金堂推行乡镇机构改革为例

　　成都传媒集团深度报道课题组

　　自2003年成都市推进城乡一体化伊始，一场彻底、透明的乡镇机构改革就拉开了序幕。

这是长远眼光带来的变革，更是审时度势的前瞻。

　　谈及机构改革，常规的观点就是减岗减员，这样的做法大多难逃精简-膨胀-再精简-再膨胀的恶性循环。如果再按这个思路和方法进行机构改革，单兵突进，就机构改革说机构改革，一样将陷入泥淖。城乡一体化的推进为乡镇机构改革带来了新的思路，“四位一体”被强化到改革的各个环节——乡镇布局、撤乡并镇、机构改革、人事制度改革同步进行，互为衔接。

　　至2004年底，成都市的乡镇机构改革基本完成。进入2006年，在中央、省有关精神的指导下，随着城乡一体化深入推进，成都市的乡镇机构改革正逐步走向完善期和成熟期，服务型的乡镇政府格局初成。

　　转变政府职能：“该干”和“不该干”

　　乡镇机构改革的核心是转变政府职能。

　　——摘自温家宝总理2006年9月1日在全国农村综合改革工作会议上的讲话

　　2006年10月10日上午10时，彭州市天彭镇党委书记谢芝华已经和一位前来上访的群众谈了一个多小时。

　　这位群众已经来过镇上几次，但都感觉处理得不好。这次谢芝华亲自出马，和他促膝长谈。摆政策、讲道理，动之以情、晓之以理，甚至引用了一副对联中的话“天下事了犹未了，何妨以不了了之”来开导他。

　　10时30分，那位群众满意离去。谢芝华回到自己的办公室，对记者提到刚才的那番对话，感叹道：“放在以前，哪里有那么多时间来和他谈这么久，要嘛命令下去，要嘛推到上头，一句话就解决了。但是现在情况不同了，为群众做好服务已经成为我们的重要工作。”

　　谢芝华的感触是有原因的。

　　2003年成都市开始推进城乡一体化，加上国家对农业税逐步减免的背景下，乡镇一级的政府做什么，职能如何转变，成为乡镇政府干部的新课题。

　　“催粮收款，灭鼠防犬”，这句顺口溜一定程度上反映了乡镇干部以前的主要工作职能，谢芝华对此有着深刻的印象。但乡镇干部所履行的职责事实上还远远不止这些：“总的来讲，感觉就是该干的事没有干好，不该干的事下了大力气去干。”

　　谢芝华眼中那些乡镇干部“不该干的事”就包括招商引资、打击刑事犯罪等。而这些“不该干的事”又在机构设置上没有实现职能、职权、职责的有机统一。“比如招商引资的任务是上面布置下来的，乡镇这一级又没有这方面的职责。如果要去做，职能和职权上的配置又没有。所以到头来花了大力气去做，也不会做得好。”

　　“该干的事”则包括农村环境建设、农业发展、基层民主政治建设、提高农民素质、就业、增加农民收入等方面。而没有干好的原因是“看得见的事情没法管，有法管的地方看不见”。“比如环境污染这一块，应该说乡镇这一级对于地方上的情况熟悉得不能再熟悉了，哪些地方有乱排放、排污不达标的情况，我们最熟悉，但关键是又没有相应的执法权。”

　　谢芝华认为以前在乡镇政权体系的建设中，轻视了服务体系的建设，因此很难调动农民的积极性。

　　机构改革势在必行，但从哪里切入呢？

　　首先要转变的是观念。其中最关键的就是改变乡镇干部是管理者、领导者的思想观念，过渡转化到服务者的观念，并由此带来工作方式上的转变。

　　其次是职能上的划分，将“该干的事”和“不该干的事”明确下来。要将“该干的事”干好，而将那些“不该干的事”以另一种状态来进行调整。“比如招商引资，现在我们就为地方创造发展环境，为企业做好服务就行了，再也不用挖空心思去完成任务。”

　　那么哪些成为真正“该干的事”呢？说到底就是“服务”二字。在如何服务上，天彭镇探索出了一条自己的路。

　　在社会管理方面，从2005年开始，天彭镇就在镇上设立了便民服务室，将职能部门集中在一起，进行一站式服务，群众有什么事要办，在服务室里就可以得到全程服务。到2006年，这样的便民服务室已经由镇延伸到村一级。2006年，天彭镇又在全镇范围内推行了信访代理制。镇所辖每个村都设有信访代理员，由在当地拥有一定威望的人担任，群众有什么问题都可以通过他们向上反映和解决。

　　在为当地经济发展创造环境方面，蔬菜和水果种植一直是天彭镇的特色农业，从2004年开始天彭镇出现了大量农村专业合作经济组织，这些组织的诞生得益于天彭镇政府的强力推动——由政府出面，把销售渠道的老板们请来，对当地农民进行订单式生产，在此基础上政府大力扶持农村专业合作经济组织的成立和运作。目前天彭镇已拥有蔬菜种植、营销协会6个，果树花木协会3个，养殖协会1个。这些协会的成员少则几人几十人，多则几百人，带动的农户数近万。

　　2006年，天彭镇还组建了彭州市第一个土地托管中心，针对外出打工人群留下的零散土地进行统一管理，实施集中流转。中心与农户签订协议，保障其年收益平均每亩在1500元左右。2006年上半年共托管土地流转730亩，对集体经济、农民收入、产业规模发展起到了推动作用。

　　在为农民提供更多的公共服务方面，天彭镇着力加快农村教育、卫生、文体、环境保护等社会事业发展。记者在光明社区看到，向村民免费开放的图书室、健身室和技能培训中心等一应俱全，还为低保老人建起了漂亮的敬老院。

　　对于乡镇政府部门的职能转变，谢芝华如此总结：“过去是说得多做得少，现在是说得少做得多；以前是管的事情多，现在是服务的事情多。以前在乡镇做干部，很多事情就是做个布置，发个指令就行了，而现在讲的是服务，而且要讲质讲量，对干部的要求也越来越高。”

　　创新工作机制：村民办事不出村

　　创新农村工作机制，最关键的是两条：一是坚持依法行政；二是搞好为农服务。

　　——摘自温家宝总理2006年9月1日在全国农村综合改革工作会议上的讲话

　　不到一个星期，周仁开就拿到了《流动人口婚育证》，而且没有跑一趟路。

　　这位40岁的重庆大足人在温江永宁镇开元村开了一家杂货铺，按照规定要办理新的《流动人口婚育证》。他所做的就是到不足100米远的开元村“便民服务全程代理站”，将所需的资料交给代理员陈春艳，然后就回家等着陈春艳办好了之后给他送去。

　　“以前办这个证必须要回原籍去办理，来来回回要花不少的时间和精力，现在方便了，由代理员报到镇上的政务服务大厅，将信息反馈回老家，办理完毕之后就直接给我送来了。”2006年10月11日，周仁开高兴地对记者说。

　　从2005年9月开始，这样的“便民服务全程代理站”就在永宁镇的7个村和隆兴场社区成立了。从区政务服务中心，到镇政务服务大厅，再到村一级的代理站，温江区建立起了一条完整的城乡一体的政务服务链。在村一级设立代理服务站，其宗旨就是“让群众办事不出村”。

　　从2001年就任开元村村委会主任的杨培清对此颇有感受：“不论我是做村民的时候还是做村委会主任的时候，感觉群众办事真的难，解决问题更是难。办这样证，办那样手续，一是不知道要找谁，二是不知道怎么办，就是找到人带齐了材料，也要跑好几趟才办得下来。”

　　当选村委会主任的当年，杨培清在开元村率先建起“便民110”，提出要像110一样，快捷、便利地为群众解决问题。“我们甚至规定了村干部在多少分钟内一定要到现场解决问题。”当时的“便民110”服务范围包括处理家庭纠纷、当地治安、土地纠纷等农村基层常见而又烦琐的问题，由村干部对口服务。

　　几年下来，开元村的“便民110”名气大震，赢得了群众由衷的赞扬。2005年，永宁镇将其进一步推广发展，在全镇每个村设立了“便民服务全程代理站”，由一名村委会成员担任代理员，专职处理群众交办的事情。开元村的妇女主任陈春艳就担任了代理员这一角色。“我们代理的事务很多，涉及劳动保障、企业、建设、国土、农业、社会事务、信访等，只要群众有需求，找到代理站来，把相应的材料交给我，跑腿盖章拿证这些事就全由我们做了，让群众真正做到足不出村就办事。”2006年国庆前一户村民办宴席，按照规定上了一定规模的群宴必须由当地卫生防疫部门进行监督和检查。这家村民提前3天到陈春艳这里来备了案，然后陈春艳再到镇政务服务大厅办理完相关手续，联系有关人员上门检查服务。“要是以前，这每个环节都自己去跑的话，几天的时间也不一定跑得下来。”

　　记者随后在一份《永宁镇2006年9月全程代理办件情况表》上看到，陈春艳当月代理项目的办件数为：社会事务182件，农业28件，建设3件，企业服务3件，合计是216件。

　　在永宁镇的政务服务大厅，这样的为民办事全程代理也成绩斐然。这个政务服务大厅没有设在镇政府里，而是设在村民集中居住区“芙蓉家苑”旁边，目的就是方便群众。截至9月底，2006年永宁镇政务服务大厅的8名工作人员，已为该镇2万多名群众代理各类事件9552件。永宁镇党委副书记柯震弟说：“我们的目的就是为群众提供高质量、高效率、低成本的服务，把服务作为联系群众的一条重要纽带。”

　　这样着力于为民服务的创新工作机制在永宁镇随处可见。

　　从2006年8月开始，永宁镇就开始试行建立“短信用工信息发布平台”，通过发短信的方式向群众发布免费用工信息。10月11日，记者在当地一位群众的手机上就看到这样的一条信息：“天宇包装招普工8名。男，工资600左右，报名地点：芙蓉家苑政务大厅，联系方式：XXXX”。这样的用工信息一周发布两至三条，及时而又不受地域等条件的限制，受到群众的普遍欢迎，从8月到目前已有20000多人次收到了这样的用工信息。“我们下一步还计划完善扩大接收群体，并且将内容扩大到文化、政策等方面的宣传。”

　　在规范乡镇政府行政行为，依法维护农村秩序和保护农民权益等方面，永宁镇也卓有成效。永宁镇靠近温江城区，经济发展很快，拥有为数不少的企业。为保障民工的合法权益，永宁镇劳动保障所妥善处理了不少拖欠民工工资的纠纷。

　　“只要出现了劳动保障这方面的纠纷，群众第一个想到的就是来找我们。一个是为民服务，一个是依法行政，这两个方面坚持下去，就能提高农村工作水平，密切党和政府同群众的关系。同时也是一个检验我们工作的平台。”柯震弟说。

　　调整乡镇政府机构：金堂的“两把刀”

　　合理调整乡镇政府机构，改革和整合乡镇事业站所，精简富余人员，是乡镇机构改革的重要内容，必须积极稳妥地推进。

　　——摘自温家宝总理2006年9月1日在全国农村综合改革工作会议上的讲话

　　乡镇机构多、人员多，“食之者众，生之者寡”是个老大难的问题。

　　减支难，减人更难。但在全市积极推进城乡一体化的进程中，调整乡镇政府机构势在必行，且必须拿出强有力的措施来推行。无数双群众的眼睛在盯着，在观望这次前所未有的改革。

　　2004年12月，只用了两个月，金堂县就完成了此次乡镇机构改革中调整乡镇政府机构的工作。

　　在这次调整中，金堂县撤并了3个乡镇，包括云绣乡、黄家乡和九龙镇，调整后，全县有一类乡镇20个，二类镇1个。

　　一方面是撤，一方面是并。关键就在于在精简人员的同时，如何调整政府机构，更好地适应推进城乡一体化的发展、适应区域内经济发展。

　　除了内设机构，以前乡镇政府的“七站八所”是出了名的。包括水管站、农机站，畜牧兽医站、国土所、建管所等，一个站所管辖一个口子，人员众多，机构繁复，同时这些站所都属乡镇政府直接领导，加重了乡镇政府干部的工作。

　　调整的第一刀就是砍向这“七站八所”。

　　金堂县人事局办公室主任龙彦参与了此次调整的全过程。“简单地讲，就是将这七站八所的功能重新组合，成立片区服务站(所)，由县级业务主管部门直接管理，一方面减轻了乡镇政府的事务，另一方面能够更好地整合资源，实现对口服务。”

　　在文化、企业服务、劳动保障方面，金堂县在镇一级政府成立社区(事业)管理服务中心；计划生育服务站与乡镇卫生院合并，业务受县级主管部门指导；农村经营管理职能划归乡镇财政所；撤销乡镇农技服务中心、水管站、农机站、畜牧兽医站、国土所、建管所，其公共服务职能划归县级业务主管部门。

　　如果说以前的乡镇机构设置是“小而全”，不论地域或产业布局，“七站八所”都是一应俱全。这次调整最重要的举措则是按照区域分布、产业布局和流域走向，在农技、农机、畜牧防疫检疫、水利、林业、国土六个行业设置片区站所，从具体服务对象上来对机构设置进行划分。

　　例如隶属县农业局的片区农业技术服务站有11个，隶属县国土资源局的国土资源管理所有11个，隶属县水利局的片区水管站有11个，隶属县农机局的片区农机站为4个，隶属县畜牧食品局的片区畜牧防疫检疫站有8个，片区林业站为10个。最重要的变化是以前是按级设置，现在是按需设置，目的就是健全“三农”服务体系，进一步理清乡镇政府职能，建立以片区站所为支点的农业服务综合体系。

　　调整的第二刀便砍向乡镇政府的内设机构。

　　之前一个乡镇有七八个内设机构，包括民政办、计生办、综治办、劳动保障所、社会事务与经济发展办、党政办和财政所。调整后赵镇和淮口镇党政机构设置为：党政办、经济发展办、社会事务与计生办、社会治安综合治理办、城乡建设管理办、财政所6个机构；其他一类镇将社会治安综合治理办与党政办合并，为5个内设机构。在二类镇则减去城乡建设管理办，为4个内设机构。

　　职能的转变和服务范围的转变带来机构的调整，精简人员成为不可避免的结果。在“七站八所”撤并后，各个片区服务站所都严格规定了编制人员，所有在编工作人员在核定的编制数额内通过公开考试竞争上岗。“从报名、考试到公布有22个公示程序，每走一步公示一次。在这样的透明、公开的制度保障下，整个分流过程没有出现任何矛盾。”县人事局办公室主任龙彦说。

　　此次机构调整，全县乡镇一级的政府机关绝对分流达到120多人。

　　总人口2.9万人的五凤镇属金堂县比较偏远的一类镇，以前内设机构和事业机构共18个，经过调整后现为6个。行政编制之前为27人，现在按照金堂县的规定，只保留26人，事业编制为33人，调整后仅为5人。

　　减下来的人，必须考虑为他们找一个出路。

　　金堂县拿出了切实可行的办法，除了提前退休、离岗待退、离岗培训等分流措施，自主创新创业和自谋职业成为解决分流人员的主要途径。在鼓励分流人员自主创新创业和自谋职业方面政府给予了极大的支持。未聘人员经本人申请，经县人事局批准，可以自主创新创业，并在最长10年之内给予扶持。在此期间，由县财政按该县城镇居民最低生活保障标准发给每月120元的生活费；本人申请辞职和创新创业期满解除人事关系的，一次性发放经济补偿金。自谋职业人员也按规定一次性发放辞职补贴等。

　　结语：记者走访的几天时间里，印象最深刻的还要数群众对乡镇政府机构改革带来的变化的评价。他们切实享受到了这些变化所带来的好处。无论是“办事不出村”，还是托管土地解决后顾之忧，这些都是实实在在的、绝非口头上的服务。从“为民作主”过渡到“为民服务”，成都市乡镇机构改革取得了一定的成效，这成效得益于城乡一体化的推进，又更好地推进了城乡一体化工作。(执笔人：成都商报记者陈舸帆)