北京朝阳区法院“诉前和解”实验调查
本报记者 陈虹伟 焦红艳
这是全国受理案件最多的一个法院，不久前，流行的“诉讼爆炸”这个词就源于这个地方
2006年，由于和解制度的有益尝试，这个法院迎来了连续21年案件增长后的首次下降。为了探寻北京市朝阳区人民法院有何“秘密武器”，记者连续3天在朝阳法院调查采访，思路渐渐清晰 购买了一家社区游泳馆会员卡的北京市民钱先生怎么也想不到，会有包括朝阳区法院在内的那么多职能部门对他们与游泳馆以及物业的民事纠纷进行联合调解。
在北京市朝阳区望京街道蓝色家园社区，有一家元元游泳馆。因与所在社区的北京城建物业管理公司在缴纳燃气费方面产生争议。在协商的过程中，城建物业公司突然停止了向元元游泳馆供电、供气，导致元元游泳馆遣散工作人员，锁门停业。与钱先生一样，元元游泳馆此前已发展的数百名会员觉得自己的正当权利受到了损害，因此引发了购卡会员与物业、游泳馆的纠纷，并造成了三百多人的群体纠纷。
同时，元元游泳馆的经营者北京恒达创业商贸有限公司又到朝阳法院向城建物业公司提起了排除妨碍诉讼，要求恢复供电、气。时值春节即将来临，如果不妥善处理，300多号居民怕过不好年了。
这真是比一团乱麻还复杂的多头纠纷。
2007年2月14日下午，朝阳法院立案庭与望京司法所共同启动诉前调解联动机制，在望京街道办事处召集元元游泳馆经营者、游泳馆会员维权代表、城建物业管理公司代表、小区开发商代表、蓝色家园社区业主委员会代表进行调解。当地工商所、派出所、居委会均派员配合参与协调。在各职能部门的共同努力下，争议各方最终达成了初步调解协议。
这起案件中三百多名游泳馆会员的维权代表说，要不是朝阳法院对此采取了诉前调解联动机制的调解方式，这场牵涉三方的官司不知道要纠缠多长时间。
说起诉前调解联动机制，还得从2006年11月27日朝阳法院与朝阳区司法局联合制定出台《关于诉前调解联动工作机制的意见》说起。经过此前一年多时间的准备和局部实验，朝阳法院决定将立案阶段的诉前和解机制确定为2007年的重点工作，制定了相关的实施细则，并以诉前调解联动工作机制为核心内容，建立了朝阳区人民法院关于诉前和解工作的机制。
今年1月，朝阳法院与朝阳区司法局正式实施诉前调解联动机制。
缘由：“我们是被逼出来的！”
北京市朝阳区人民法院，作为一家基层法院，曾因连续21年呈现案件快速增长趋势，而一度成为全国收案最多的基层法院。2005年，媒体曾经用“诉讼爆炸”来形容当年朝阳法院的状态。
“2005年我们一共收案51000多件，是历史上最多的一年，由于司法资源有限，所以那时候，法官们真实忙坏了。在一次全院范围的体检中，身体全部合格的法官只占极少一部分。”朝阳法院研究室主任毛力告诉《法制日报》记者，“有一次，我们的法官通知原被告晚上7点开庭，结果等了一个晚上没人来，原来当事人都以为是第二天早上7点开庭。还有一次，我们晚上9点钟打电话通知开庭时间，被电话那头的当事人怒斥为‘扰民’。”据毛力介绍，那时周六周日开庭是经常的事。甚至晚上10点钟，还有的法官在工作。
可是案件受理的数量却在猛烈增长。
怎样才能在有限的司法资源下快速有效地为百姓解决更多的矛盾，成为了摆在朝阳法院领导面前的一道难题。这道难题关乎地区社会稳定、经济发展、政府形象、法院声望等等。而这道难题如果要是解决了，便是为基层法院解决这一类难题探索了一条阳光大道。
朝阳法院副院长张雯告诉《法制日报》记者，2005年该院受理的5万件案件只是接待人数的三分之一左右，也就是说全年共有近15万左右的人来立案或咨询。由于没有胜诉可能，起诉方向错误等，有的当事人选择了放弃立案。
于是，朝阳法院经过认真分析从中得到了一些启示：能不能将一部分案件在起诉前就化解了呢？
刚开始，对这个大胆的设想曾有部分同志产生疑虑，起诉前就将案件调解了，那么工作量怎么计算？还算不算案件数量呢？
围绕着诉前和解，法院党组成员的意见很快达成一致。“设计这项制度的主导思想就是‘息诉’、化解纠纷”张雯说，“诉前调解是我们法院在诉讼调解工作基础上作的一个比较大胆的尝试，也是因为案件量实在太大，被逼出来的。”
她还介绍了朝阳区域背景，作为首都“商务中心”和奥运主场馆所在地，这里使馆林立，外企云集，文化产业集中，但同时它又地处城乡结合部，外来人口、农村人口与城市居民混杂交错。这样的特殊情势使得朝阳成为体制、经济、法律矛盾的综合体，北京市42%的拆迁面积在朝阳区，47%的规划区在朝阳区。在这样的大变迁中，大量的矛盾集中到法院。因而，法院探索新的机制是情势所迫。他们不再满足于“庭外和解模式”已经取得的成绩，于是大胆向前走了一步，把诉讼化解在起诉之前。
意义：民事诉讼制度创新
2007年1月17日，北京山高水长饭店服务员小慧在下班途中被一小货车撞倒，送往医院。经过治疗，小慧被诊断为腰椎横突骨折，司机支付了医疗费。2007年4月2日，小慧来到朝阳法院起诉被告，要求支付误工费、护理费、精神抚慰金等9400余元，立案法官接待了她，告知她可以在起诉前先选择和解方法解决纠纷，如果不能和解再予立案。4月3日，吴法官主持“原”被告双方一起协商，当天达成协议，由被告方司机一次给予原告4000元补偿，双方握手言和，诉讼费也免了。这场道路交通事故纠纷不用立案就已化解。
这是朝阳法院诉前调解的一个典型案例。据院方报告显示，这样和解的案件，朝阳法院立案庭在2005年就共计化解了5000件，2006年则达到7692件。
所谓的诉前调解，是指当事人在立案之前，如果立案法官觉得案件有可调解的空间，让当事人选择：愿不愿意接受立案法官的调解。如果当事人是农村的，村子里正好有法院的特邀调解员的话，当事人愿不愿意接受特邀调解员的调解。如果涉及到人民调解委员会的范畴，当事人愿不愿意接受人民调解委员会的调解。如果当事人表示愿意先调解，则给予暂不立案。通过以上几种形式，约另外一方当事人进行立案前的调解。
调解成功不需立案的，朝阳法院不收取任何费用。如果当事人不愿意选择任何一种调解方式，法院就会把案件按正常的程序立案，费用也是按照正常的立案程序收费。在后边的程序中，法院还会继续在各个环节，试图用调解地方式解决当事人的问题，尽量争取快速便捷地解决纠纷。但是如果当事人在整个过程中不接受任何阶段任何形式的调解，那最终的结果就是判决的结果。
诉前和解工作能否得到人民群众的认可，真正将矛盾化解在诉前、化解在基层，使这项工作保持长久的生命力，保护当事人的诉权，杜绝“立案难”现象是关键之一。让诉前调解制度，真正为群众接受，必须保证当事人的自由选择。
朝阳法院副院长张雯告诉记者，为了保障立案阶段的和解工作能够依照《民事诉讼法》以及《最高人民法院关于人民调解工作若干问题的规定》有序进行，保障该项制度具有持久的生命力，朝阳法院设置了五条工作原则。其中就有自愿原则与对于立案阶段的调解给予司法保障的原则。这些原则保障了诉前和解发挥应有的效用以及不被滥用。
为了保证诉前调解的顺利进行，朝阳法院近期还出台了一些配套措施，如诉前财产保全。
“如果诉前通过保全就能够控制双方的财产的话，对保护原告方的利益，对案件更好地执行都有很好的效果。”朝阳法院研究室主任毛力介绍说。
另外一个配套措施是“执行督促”。这个措施主要针对的是已经生效的案件。当事人因为对方不主动履行生效法律文书中确定的义务，来申请执行立案的案件。为了促使被申请执行人主动履行，朝阳法院先设督促程序。由立案庭的法官向被执行人发执行通知，限期履行。履行了的，不收费。如果不履行，就进入“强制执行程序。”在这个程序中，法院不仅要努力地执行回申请人申请的财产。还会用足用好民诉法的处罚措施。加大不执行一方的违法成本。这样就形成督促教育和强制惩处相并的工作格局，即“以督促促履行，以强制促和解。”
据毛力介绍，今年朝阳法院的另外一个工作重点是在全院范围内实行“判后答疑”。判后答疑是对法院的审判、庭外调解、诉前和解各项工作的有力支持。“这个看似诉后的程序其实某种程度上也是诉前。对不服判决上诉的人来说是诉前。当事人对法律的了解不够，审判官对法律地解释又不是很清楚的情况下，上诉率往往很高。”毛力说，“我们工作的试点证明，判后答疑工作做得好，当事人上诉率就低，上访的情况也会减少。”
据了解，朝阳法院的调解制度受到了朝阳区政府在政策上、财政上的大力支持。
“中央政法委强调人民调解、行政调解和司法调解的对接，朝阳区也正在构建大调解格局，当然离不开司法调解。朝阳法院的调解工作得到了区政府的大力支持。诉前和解工作机制绝不等于集中法官在立案庭调解案件，其生命力在于通过和司法局牵头的人民调解工作密切衔接，调动全社会力量，将大量纠纷化解在诉前，平息在基层，丰富‘大调解格局’的工作模式。”毛力对《法制日报》记者强调说。
效果：整合司法资源
面对案件的快速增长，朝阳法院曾独创“庭外和解模式”。探索出民事审判化解纠纷的新审判方式。法官助理在庭前的调解、特邀调解员在庭前的调解、律师在庭前的调解“三项制度”在全国范围内关注度很高。时至今日，庭外和解“三项制度”已经成为朝阳法院比较成熟的制度。经过了一年多的试点，这项制度已经在工作中发挥了重要作用。
“我们搞的庭前和解工作也就是‘多元化纠纷解决机制’是得到高度认可的。今年北京市在全市政法委工作上已经决定在全市推广。”朝阳法院研究室主任毛力告诉记者，“我们的目标是全程的调解：立案前(诉前)的调解、立案之后开庭前(庭前)的调解、开庭中宣判前的调解、宣判后的答疑。把调解的精神、和解的工作贯穿在审判过程中的始终。2007年正式开始实施的诉前和解工作以来，我们已经取得成效！”
首先反映出来的就是立案数量的直线下降。2006年，由于和解制度的有益尝试，朝阳法院迎来了连续21年案件负增长。收案量由2005年的5万多件下降到2006年的4万多件。
据院方4月6日最新介绍，2007年1至3月份，朝阳法院的收案量已经下降了20.8%”。2007年一季度，已有1298件纠纷在立案前通过各种形式化解，涉及标的2000多万元。
实行诉前和解工作以来，但由于新的诉讼费缴纳办法实施，诉讼费大幅降低，基层法院的接待量还是呈上升趋势。
4月2日，是新的诉讼费缴纳办法实施的首个工作日。截止到下午四点钟，朝阳法院当天共发了409个号。立案庭的卫姓法官告诉《法制日报》记者：“这还不包括那些没有领号仅仅咨询的人。估计总的接待人数达到600人，比平时日均接待人数有较大涨幅。”
“正因为如此，我们更需要积极探索和完善诉前和解，庭外调解等多元化的纠纷解决机制，以迎接前进路上的挑战。”副院长张雯说。
评论
司法理念转变的一大步
范 愉
诉前调解是近年来各地法院在落实适度社会化中的创举，目前全国已有许多法院进行了这类尝试，其中既有共性，又存在一些细节上的不同。
例如，上海市长宁区在法院建立了“人民调解窗口”，由法院提供调解员工作室和调解室。当事人立案时，法院立案大厅工作人员会主动向当事人介绍和推荐人民调解窗口，当事人同意调解的，即由常设的调解员调解(其情况与特邀调解员基本相同，通过公示供当事人选择)。在达成调解协议后，除涉及身份关系、必须由法院以法律文书确认的案件需要经过立案和交费(收取一半诉讼费)程序外，一般均无需立案，当事人也无需交纳诉讼和调解费用。
2006年，广东省东莞市人民法院出台了五项庭外和解制度，让诉讼当事人在立案受理时申请选择：法官助理庭前调解、特邀调解员调解、商会调解、律师和解、保险公司和解。上海市浦东新区人民法院也在2006年2月正式启动“诉前调解”程序，至11月20日共受理2647起纠纷，为法院同期民商事案件收案数的12%，调解成功的2107件，涉案标的额达7823万元。聘任了多位调解经验丰富的退休法官、乡镇(街道)司法调解干部、律师、仲裁员主持调解，同时由两名法官和三名书记员组成诉前调解组，负责诉前调解工作。
北京市朝阳区法院的诉前调解亦是其中的典型。其特点是更多地将调解向立案前延伸，类似境外的法院附设调解。最高人民法院于2007年3月7日发布的《关于进一步发挥诉讼调解在构建和谐社会中积极作用的若干意见》(以下简称《意见》)将这类尝试统称为立案阶段的调解制度，并给予了肯定和鼓励。
诉前调解，通常是指由法院立案部门设立或由其负责实施的调解或和解程序。具体做法是，在立案前如当事人有调解意愿，可为其提供各种形式的调解，一旦达成和解或调解协议，就无需立案；在立案后、答辩期满前，亦可通过调解达成和解而撤诉；并可根据当事人的选择与诉讼调解进行衔接———达成调解协议、制作调解书等。诉前调解一般以法院委托或邀请社会力量为主，形成了诉讼调解与民间调解及行政调解相互结合的多元化机制。其优点首先是为当事人节约了纠纷解决成本(包括诉讼费和律师费等)，并凸现了调解的各种优势和价值———协商性、便利性、平和性、当事人本人的参与性、保密性，维护亲情关系以及符合实际的解决效果等。同时，由于动员了各种社会力量参与，也极大地节约了司法资源，降低了纠纷解决的公共成本，其直接效果体现为法院立案数量的下降；由此带来的潜在价值是减轻法院压力，保证审判质量。这正是当代世界各国在社会治理和司法改革中所追求的共同目标。
诉前调解并非一项民诉法所确立的法律制度，而是从法院在司法实践中根据当事人和纠纷解决的实际需要，以诉讼调解为基础，对委托调解和诉讼调解的适度社会化的进一步发展。
这一制度的背景和积极意义在于：首先，法院不再追求立案数之“政绩”及诉讼费收益(而这也正是目前全国绝大多数法院尚无法做到的)，而是基于一种社会责任感，从当事人的利益着想，在使当事人直接受益的同时，也符合社会公共利益。其次，这项制度完全基于当事人的选择和自愿，并无强制因素，因此并不会给当事人和法制带来危害；由于受到法院的监督和制约，调解或和解一般也不会出现违反法律、公序良俗，侵害第三人和社会公共利益的情况。同时，这项制度的推广是在诉讼收费降低、诉讼便利性提高的背景下进行的，其目的并不是试图阻碍当事人提起诉讼，而是为当事人提供一种更好的选择，有利于引导当事人理性地选择解纷方式，避免诉讼风险。当事人的积极响应说明他们对此是非常欢迎的。第三，法院通过委托调解，与人民调解、司法所、各行政机关和社会团体相互协调，使得它们在纠纷解决中不再相互推诿或无序竞争，而是形成一种合力，共同为当事人和民众提供便利经济合理的解纷方式，这对于构建和谐社会无疑具有积极意义。此外，社会力量还能够将情理、公共道德、传统习惯和履行等因素引入纠纷解决，有利于改善纠纷解决的效果。而群体性纠纷的协调解决，则可以缓解司法在处理复杂利益冲突与执行方面的能力不足。
诉前调解潜在的问题或风险，主要是少数人可能会借此恶意拖延诉讼，以及担心它会妨碍当事人行使诉权。针对这些疑虑，最高人民法院的《意见》强调：立案阶段的调解应当坚持以效率、快捷为原则，避免案件在立案阶段积压。法院在实际施行时也对其时限、次数等作出了规范，并注意切实保障当事人的自愿，不片面追求和解或调解率，以最大限度地避免这些风险。
通过诉前调解，法院成为促进多元化纠纷解决机制的主力；以满足当事人选择权为前提而达到减少立案的追求，则体现了司法理念的新转变。然而，仅有法院的努力仍不足从根本上纠正我国解纷机制的失衡和过于倚重司法诉讼的单一化倾向。
根据我国的实际情况、借鉴当代世界法治国家的经验，多元化纠纷解决机制的建构应从以下方面着手：首先，立法必须克服单一化思路，倡导协商和解的解纷方式。立法的缺漏或失误往往会导致解纷机制的混乱，甚至破坏原有的多元协调。例如，《道路交通安全法》取消交管部门的前置性调解之后，使此类纠纷的处理成本大幅上升、诉讼增加；但效果并无明显改进。其次，通过制定或修改相关法律，为处理琐细或多发的民间纠纷(如借贷)和特殊类型纠纷(如物业纠纷)设立合理、有效、经济的调解前置程序或专门性解纷机制，而不是简单通过降低诉讼费用和简化程序将所有纠纷都送入法院。第三，进一步发展法院外的调解机制(包括人民调解和行政调解)，并向民众和当事人广为宣传，使其便于并乐于利用。最后，转变社会观念，提倡以协商和理性的方式解决纠纷。只有形成有利于协商和解的社会氛围，才能最终通过多元化纠纷解决机制达到社会和谐。(作者系中国人民大学法学院教授博士生导师)
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