治理行政乱收费不宜由政府主导

　　中国观察之王琳专栏

　　民间对行政权失范的抱怨集中在所谓的“三乱”，在“三乱”中居首位的正是“行政乱收费”。新华社于5日披露的一组数据称，2005年全国行政事业性收费总额达4000多亿元，此外还有各种基金征收总额2000多亿元。

在“各种收费规模依然偏大、行为不规范”的背后，媒体解读出的“乱象”表现为，“越权立项、无证收费、收费不公示、任意扩大收费范围、随意提高收费标准、搭车收费、坐收坐支、只收费不服务等现象普遍存在。”

　　20余年来，对此民愤颇深的行政乱象，位居行政金字塔顶端的高层级机构并未视而不见、听之任之，而是一次次地在辖下的部门与地区之间发动清理整顿，并掀起了一个又一个“治乱”浪潮，但这些高度依赖于行政自觉的运动式治理在时间的长河里给我们留下的，多只是些主题宏大意味深远但却难以贯彻的文件而已——这些制度化的文件几乎在每一个年度里都为行政高层所三令五申，却被部门与地方只用一招“上有政策、下有对策”就轻轻化解。若再考虑到“具体工作还是由部门与地方来做的”，逼得太急难免影响工作，收得太紧关乎人员稳定。于是乎，就有了“一乱就治，一治就死，一死就放，一放又乱，一乱再治”的反复与循环。

　　囿于自身的利益纠葛，也囿于过往以行政方式来治理行政乱收费的收效甚微，走出“治乱”怪圈的重任已然落在了行政之外——让立法权来规范收费，最大限度地预防因行政乱收费而产生纠纷；让司法权来解决官与民之间在收费上的纠纷，保障合法的行政收费同时也遏制非法的乱收费。尤其是“依法治国”的方略被确立以后，行政收费法制化于朝野之间似乎已成为共识，就连一些政府官员，谈及行政收费，也言必称“法制”。比如国家发改委价格司司长曹长庆日前就公开表示，“要加快制定行政收费法，明确允许设立收费项目的条件”。

　　在公法理论上，行政权本身不具有任何优越于国民的权威，所以，只要采取权力行为的形式，就必须有法律依据。行政收费的本质就是公法上的财产转移，是行政机构在税收之外参与国民收入分配的一种职权行为。这种从公民的口袋里强行掏出银两的权力，其唯一的来源只能是公民的授予，而绝不能是“天赋公权”。在一个代议制国家，其具体的形式就是由民意代表来制定相关的法律。足以令人感慨万千的是，时下正鲜活着的行政收费项目，不但没有专门的行政收费法予以约束，就连规定了单项行政收费的其他法律也少之又少，因而“行政审批仍是设立收费项目的主要途径”。换言之，我们今天被强行索取的“行政收费”绝大部分均来源于行政机关的自我授权。行政权具有自我膨胀的天性，更可怕的是，我们的行政权基本不受立法权的约束。基于行政诉讼法对抽象行政行为的排斥，即使是行政机关的自我授权，只要有文件可援引为收费的依据，就可不受司法的审查。这样的权力真空，不“乱”才怪！

　　本是法治常识的行政收费法制化，是政府依法行政的底线，所幸这一长期被漠视的常识在现今之中国已成为共识。既然制定行政收费法的必要性和紧迫性已为社会所认同，再奢谈这一专门法律的宏大意义难免显得矫情且无甚意义。尤应注意的是，在本届全国人大常委会的立法规划中，行政收费法已然在列。处于进行时的行政收费法在当下的问题并非要不要立，而在如何立，以及更重要的是——这部专门用以规范行政收费的法，如何来破解难以避免的行政部门与地方政府基于利益自保的抵制。

　　于公共传媒上我们所知道的行政收费法最新立法进展是，“国务院法制办正在进行相关调研”。基于立法起草部门化的惯例，可以预料的是，行政收费法的起草仍将由国务院法制办来主导。尽管我们愿意相信行政机关在乱收费治理上有壮士断腕的勇气，但作为行政机关的一部分，国务院法制办能否自动自觉地在法律起草过程中真正贯彻好“限权”的立法要旨，仍不免让人心生忧虑。

　　毫无疑问，行政收费法不但是一部使“治国者先受制于法”的法，也是一部关乎所有公民权利和利益的法。它在学理上和内容上应是一部“行政的法”，在实践上和理念上，又必须是一部能够体现最大多数民意的“公民的法”。因此，于法案的起草上就应最大限度地向公众开放，全国人大常委会应从现在起就让最广泛的民意能够伴随着立法的始终，而不是由行政权来始终主导立法的进程。于现实的操作上，物权法立法中的公众参与也许是一个可资效仿的范本，当然这一范本在汲取民意上仍有不少可待完善和扩大的空间。“政府的一切权力来源于人民”，行政收费权亦不例外。只有做到了让人民，而不是由政府来决定哪些项目该收费，哪些项目不该收费，行政收费的乱象才能真正被遏制。

　　(作者系海南大学法学院副教授)

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