根植改革魂系创新

　　根植改革魂系创新

　　——深圳行政监察改革创新之二十年

　　1987年5月9日，全国改革开放以来第一个地方行政监察机构——深圳市监察局破茧而出。20年来，深圳市监察局承担着中央纪委、监察部要求的“为全国的监察工作总结经验、探索路子”的艰巨任务，作为全国唯一一个没有与纪委合署办公的监察机关，认真实践，积极探索，在监察内容、监察制度、监察机制、监察方式和监察手段上不断创新。

　　深圳市监察局20年的探索与创新，离不开中央、省、市各级领导的关怀和支持，成绩的取得，更是凝聚着各级领导的悉心指导和鼓励。2005年5月，中共中央政治局常委、中央纪委书记吴官正到深圳视察期间，专门视察了电子监察系统，并给予了充分的肯定；尉健行同志一直非常关心深圳市监察局的建设，在任时曾先后四次视察监察局，希望深圳市监察局不断探索创新，为全国的行政监察工作提供更多的借鉴；2001年，时任中共中央政治局常委、国务院副总理的李岚清视察深圳期间，对深圳市开展行政效能监察的做法给予肯定，并要求监察机关一定要坚持和推广这一做法。

　　中央书记处书记、中央纪委副书记何勇，国务委员、国务院秘书长华建敏，中央纪委原常务副书记、监察部原部长曹庆泽，中央纪委副书记夏赞忠，中央纪委副书记、监察部部长李至伦，中央纪委副书记刘锡荣、张惠新、刘峰岩、马(马文)、干以胜，中央纪委常委、监察部副部长黄树贤，监察部副部长陈昌智、李玉赋、屈万祥以及省委常委、省纪委书记朱明国等领导多次莅临深圳市监察局指导工作，对深圳市监察局提出了殷切希望，给予了莫大的鼓励。

　　市委、市政府领导对深圳市监察局工作十分重视和关心，市委书记李鸿忠特别强调，监察部门是“抓办案，找毛病，处理问题的专业部门，要敢抓、敢管，敢于负责任，切实加强对政府工作的监督”；市长许宗衡明确指出，要坚持行政权力运行在哪里、监察工作就开展到哪里，政府公共服务到哪里、绩效监督就延伸到哪里，把行政监督融入行政权力运行各道环节。

　　“改革创新是深圳的根，深圳的魂。”20年前，1987年5月9日，全国改革开放以来第一个地方行政监察机构—深圳市监察局破茧而出。20年来，深圳市监察局承担着中央纪委、监察部要求的“为全国的监察工作总结经验、探索路子”的艰巨任务，作为全国唯一一个没有与纪委合署办公的监察机关，认真实践，积极探索，在监察内容、监察制度、监察机制、监察方式和监察手段上不断创新。

　　一、铁腕反腐：依法监察保证廉洁从政

　　毋庸讳言，这些是深圳市监察局组建的直接原因：20世纪80年代，深圳经济特区作为我国对外改革开放的窗口，在经济高速发展的背后，部分国有企业的公职人员与港商、外商勾结，打着改革开放的旗号，损害国家利益中饱私囊。此外，建筑行业行贿受贿、金融行业以贷谋私等腐败行为均随着改革开放的不断深入，在这块国家“试验田”里萌生蔓延。

　　改革开放中的问题，引起了党中央和国务院的高度重视。1986年，邓小平同志在中央政治局常委会讲话中指出：“经济建设这一手我们搞得相当有成绩，形势喜人，这是我们国家的成功。但风气如果坏下去，经济搞成功又有什么意义？会在另一方面变质，反过来影响整个经济变质，发展下去会形成贪污、盗窃、贿赂横行的世界。”

　　深圳市委、市政府领导意识到，深圳经济要保持高速发展的好势头，就必须建立一个廉洁高效的政府，而建立廉洁高效政府，就必须有切实的监督机制来保障，深圳市监察局应运而生。

　　在市委、市政府的统一部署下，清理涉外经济合同、查处建筑行业行贿受贿、打击金融行业以贷谋私的深圳反腐“三大战役”全面展开。1989年1月18日，深圳市首次“惩治腐败，廉洁纪律教育公开处理大会”在市体育馆举行，全市党政机关及国营企业干部职工共六千人参加了大会，8名受贿行贿人被公开处理。至1992年底，市监察局共完成清理涉外经济合同48717份，为国家挽回经济损失811万美元；查处建筑行业行贿受贿案件176宗，金融行业以贷谋私案件67宗，追缴赃款人民币1876万余元。经过努力奋战，市监察局在这“三大战役”中取得了可喜的成绩，向全市人民交出了第一份满意的答卷。

　　进入新世纪，深圳市监察局不但继续强化群众信访举报工作，从来人来函到网上投诉等多方面拓宽案源渠道，而且不断强化通过主动监察、主动检查发现案件线索，在发现政府部门出现问题时主动介入，同有关部门建立协调机制，对媒体反映问题展开深入调查，查案反腐力度不断增强。

　　例如市监察局在成立之初，就查处了深圳市影业公司、深圳市石化集团、深圳市食品集团等国营企业领导人收受贿赂及失职渎职大要案，为稳定特区的经济秩序起到了重要的作用。

　　此后，市海诚贸易公司原经理文某重大骗税、走私案，市某局局长陶某违纪案，市第二劳教所原政委许某涉嫌受贿案，等等，一大批有影响的大案要案相继被查处。2004年，有企业投诉原市规划国土局征地拆迁办主任石某在办理业务过程中办事拖拉、长期不予答复等问题。市监察局在调查中发现，石某不只是行政不作为，而且涉嫌利用职务之便收受办事企业和人员贿赂。随后市监察局对其立案调查，一举查实了石某任职征地拆迁办主任期间，利用职务之便，9次收受办事企业和人员贿赂合计人民币91万多元、港币近16万元等问题。

　　2005年，市监察局对市管国有企业领导人员鹏华基金管理有限公司副董事长员某进行立案调查，查清了其严重违纪问题，对其作出了开除处分。市监察局随后召开新闻发布会就该案案情予以通报。据统计，1987年至2006年，深圳市监察局共立案查处各类违纪案件665宗，处分监察对象703人，共追缴各类违纪款项人民币5323万余元。

　　值得指出的是，在深圳市监察局成立之初，《深圳经济特区行政监察工作暂行条例》、《深圳市监察局工作细则》、《深圳经济特区行政处分暂行办法》，以及案件调查、案件审理、信访工作等一大批法规就相继出台并随之不断完善。深圳市的监察工作从一开始就走了一条有法可依，有章可循，依法监察的路。

　　尉健行同志肯定了深圳的做法：“深圳市行政监察局是我国恢复并确立监察体制后组建最早的一个地方性监察机关，组建以来，他们勇于实践，大胆探索，各项工作都取得了较为显著的成绩，许多方面都走在了全国的前面。”

　　二、一线“督战”：举一反三促进政令畅通

　　深圳市监察局组建之初，就在全国率先开展了政令检查工作，围绕市委市政府中心工作，履行监察机关“保证政令畅通”职能。

　　早在1991年深圳市11家新上市股票发放认购表的时候，市监察局就派出近百名监察员，与工商、金融、公安部门的同志一并，分头对全市近300个发放点进行现场监察，确保300万份认购表公开、公平、公正地发放到市民手中。

　　2003年11月，市政府刚刚对城市郊野公园乱建工程项目的问题明令禁止，笔架山公园管理处有关负责人就置若罔闻，擅自决定和参与在公园内兴建门球场。立案调查的结果，公园管理处主任王某、副主任文某分别受到撤职和记大过的严肃处分，有关通报引起了社会各界的强烈反响。

　　深圳政令检查的实践从零起步，为全国闯出了一条新路，有关经验被总结归纳，写进了《中华人民共和国行政监察条例》和《中华人民共和国行政监察法》。在深圳“净畅宁”、“查违”、“清无”等中心工作推进过程中，市监察局更深入第一线展开检查，严格查处有关违纪违法行为，有力推动了市委、市政府中心工作的落实。

　　2005年7月，市政府决定展开“清无”行动后，市监察局迅速成立了以局主要领导为组长的督查组，出实招，求实效。督查组深入清理行动第一线，先后对现场执法行动开展检查60次，对区和街道办抽查或暗访116次。在检查中，市监察局不但严肃查处了某派出所两名干警参与阻挠“清无”行动中查扣黑网吧电脑等典型案件，而且发现34名公职人员非法改变住宅功能用于开店经营，随后通过逐个谈话、告诫，这些非法经营店铺全部停业关门。

　　在宝安、龙岗两区城市化集体土地转为国有土地过程中，市监察局认真督查。查处了业主与有关人员互相勾结、骗取巨额转地补偿金的2宗案件，其中一宗弄虚作假多评估1266万元，一宗多评估190多万元。

　　2006年，就市规划局通过卫星遥感监测发现我市基本生态控制线范围内有163个涉嫌违法建设图斑点的问题，市监察局迅速贯彻市政府部署，牵头对“查违”工作进行了强力督查，全市共查处责任人21人，并对5个单位通报批评。

　　在各项围绕市委、市政府中心工作的专项检查中，市监察局不但注重查处典型，发挥警示作用、威慑作用和推动作用，而且力求举一反三，通过查办案件、专项检查、纠风治乱等工作，查找和发现体制、机制、制度和管理中存在的问题，并提出建议，改进工作。

　　2005年，针对“鼎太风华”、“悠然居”等群众反映强烈的行政不作为问题，市监察局克服了此类问题定性难、责任界定难、处理难等困难，对其中3名责任人进行了立案调查，给予了政纪处分。这是深圳市首次对行政不作为的问题进行政纪处分。

　　市监察局推出了重大事故和重大事件行政机关责任检讨制度，即凡是发生社会管理、社会治安、安全生产、食品安全等方面的重大事故或重大事件，相关行政机关必须在一个月内就管理制度是否缺失、行政措施是否适当、责任机制是否健全等进行认真检讨，并向上级机关作出说明，从制度上进行弥补和完善，做到“亡羊补牢”。

　　例如2005年在查处骗取巨额转地补偿金的2宗案件之后，在市委、市政府领导的高度重视下，市监察局推动了全市青苗及附着物的全面核查和专门审计。2006年，市监察局先后对3宗重大责任事故进行了问责，并督促有关区政府和市政府有关部门向市政府作出深刻检讨。一年内向市政府提交专项督查报告6份，提出建议25条，得到市领导高度重视。

　　在查办案件的同时，市监察局一直致力于与市纪委一起继续抓好建设工程招标投标、经营性土地使用权出让、产权交易和政府采购等四项制度的完善。

　　2004年9月8日，总部设在德国的透明国际组织，专门派出腐败指数总负责人约翰·兰斯多夫一行3人，前来深圳亲身体验。在参观深圳市土地交易中心、产权交易中心、政府采购中心后，客人惊讶地说：“真想不到，这在欧洲都还没有做到。”

　　三、实时监控：电子监察提升行政效能

　　深圳市监察局是全国最早开展行政效能监察的单位之一。1997年，深圳市监察局提出了“审批环节可能出腐败，也可以出效益”的报告。1999年，全国效能监察工作会议在深召开。2001年，深圳市监察局效能监察室成立，这是全国纪检监察机关中第一个专司效能监察职能的专门机构。

　　市监察局确定效能监察的两个重点分别是：监督政府机关的办事效率和服务态度、监督政府性资金的使用效益。

　　为推动政府效能提升，市监察局与市政府办公厅、市科技和信息局等部门一起，有效引入了最新的网络科技手段，在全国率先推出电子监察系统。

　　2005年1月4日，时任市长的李鸿忠同志正式启动了“行政许可电子监察系统”。该系统通过综合运用视频、网络、手机短信等电子科技，对行政许可审批项目受理、承办、批准、办结和告知等环节进行全程监督，全面实现了对行政审批过程实时监控、预警纠错、绩效评估和信息服务的四大功能。

　　该系统不但获得了“深圳市科学技术进步奖”，而且《人民日报》和中央电视台新闻频道、焦点访谈节目等都进行了深入的报道，在亚太地区第五次反腐败会议、“透明国际”年会等会议上，该系统也受到广泛关注，在国内外产生了很大的影响。

　　目前，行政许可电子监察系统已经全面升级为深圳市行政审批电子监察系统。在对全市31个部门239项行政许可项目的实施情况进行全程监控的基础上，2006年，197项监管难度更大的非行政许可审批项目也被纳入系统监控范围。配合重大投资项目审批制度改革，“深圳市重大投资项目审批电子监管系统”也已开通运行。政府投资重大项目从立项到开工时限由316－385个工作日，缩短到115个工作日；社会投资重大项目从立项到开工时限由256－336个工作日缩短到105个工作日。2004年前审批项目提前办结率仅为2.86％，2005年审批项目提前办结率上升为77.29％，2006年审批项目提前办结率达到80.4％。“深圳市政务信息资源共享电子监察系统”等也已试运行。

　　2006年7月，中央纪委、监察部、国务院信息办、国务院审改办四个部门联合发文，要求在全国有条件的地方推广深圳网络技术经验。

　　四、责任风暴：首推健全责任体系“五要素”

　　在20年的发展创新中，从成立之初的《深圳经济特区行政监察工作暂行条例》、《深圳经济特区行政处分暂行办法》等法规规章开始，市监察局不断完善行政责任体系的深度与广度。

　　尤其在2005年市委市政府决定掀起“责任风暴”、实施“治庸计划”以来，深圳市在全国率先提出了健全行政责任体系的“五要素”：职责设定、目标管理、行政监督、考核评估、行政问责，初步形成了行政责任各环节的无缝对接与自动问责。

　　2005年12月8日，市政府正式推出《关于健全行政责任体系加强行政执行力建设的实施意见》以及《深圳市行政过错责任追究办法》、《深圳市政府部门行政首长问责办法》、《深圳市行政机关工作人员十条禁令》、《深圳市行政机关实施行政许可责任追究办法》、《市政府推行和完善行政执法责任制的意见》和《关于进一步加强督促检查工作的意见》等6个配套文件（即“1＋6”文件），文件力求构建一个科学、刚性、可操作的行政责任体系，形成从责任设定到行政监督、责任追究的有机整体和完整链条，解决谁执行、怎么执行，谁监督、怎么监督和谁追究、怎么追究的问题，为实施行政问责，全面提升行政执行力提供有效保障。

　　随后，市监察局通过建立行政监督联席会议制度，建立了行政监督部门的沟通协作机制，进一步整合了行政监督资源。市监察局还对原有的行政过错责任追究制度作了全面修订，形成了新的《深圳市行政过错责任追究办法》，根据新的表现，将过错行为由原来的63种增加到108种，在责任追究中引入训诫、降职、辞退等多种组织手段，加大责任追究力度。

　　同时，市监察局推动各区、各部门进一步健全了本单位的行政过错投诉处理机制，由监察机关定期通过新闻媒体统一向社会发布。行政过错责任追究的备案备查制度和统计分析制度等也建立起来，从而形成了对行政责任追究工作齐抓共管的机制和覆盖全市的行政问责网络。

　　随后，对于《深圳市2004年本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中披露出34个单位存在的41个问题，市监察局立即逐一摸查，并对所有相关单位的领导干部全部进行了诫勉谈话，对重点单位的重点问题进行了深入调查。最终追究责任16人（涉及局级干部5人、处级干部8人、其他干部3人），严格贯彻落实了“买单制”。市政府将处理结果向市人大作了专题报告，得到了充分肯定，并产生了良好的社会效果。据统计，仅从2005年10月到2006年12月，深圳市监察局就初查案件线索和实施行政问责120件，追究行政责任99人。

　　尤其值得指出，在全国率先提出了健全行政责任体系中职责设定、目标管理、行政监督、考核评估、行政问责的“五要素”，积极探索建立政府绩效评估体系。

　　目前，“深圳市政府绩效评估系统”已经投入运行，该系统建立政府绩效评估指标体系，全面加强了监察机关对行政机关行政执行力、行政效率、行政成本等多方面的评估和监督，相应进行自动问责，推动政府绩效持续提升。

　　此外，深圳于2006年，在公安、交通、环保、食品药品监督、城管等与市民生活息息相关的5部门创造性地试行“部门责任白皮书”制度，按年度向社会公开部门职责、工作任务、工作目标及完成情况，接受社会监督。

　　2007年，市监察局同样创造性地就各部门完成白皮书确定目标、任务情况等，推出了群众网上评价制度，邀请市民通过上网、来人来函等各种形式参与到白皮书的落实评价中。

　　部门责任白皮书制度引起了社会各界的广泛关注，中央电视台等30多家境内外媒体对此进行了深入报道，赞同这有利于人民群众对各部门的履责情况进行有效监督，有利于强化对部门落实责任的社会监督，高度肯定了深圳落实行政责任的创举。

　　五、正本清源：法规、纠风、教育三管齐下

　　在反腐败斗争过程中，市监察局不但力求深入一线督战、严查案件、严格追究行政责任、运用现代科技手段实现施政行为全过程监控，而且注重正本清源，通过法规、纠风、教育三管齐下，推动政务公开，认真抓好民主评议行风政风的工作，并与市纪委等有关部门一起，通过“民心桥”、“廉正直击”、“直通车”等形式，沟通市民并推动廉政教育深入人心。

　　在廉政法规建设方面，市监察局致力于从建立完善公务员行为规范、行政违纪行为惩戒规范和监察工作程序规范等三方面入手，既为监察工作提供依据和纪律保障，强化依法监察，又把实践经验固化为法规制度，促进行政机关依法行政水平的提高。几年来，市监察局先后起草、制定了《深圳市违反招标投标规定处理办法》等一批法规制度，健全行政责任体系“1＋6”文件也由市监察局牵头起草。

　　深圳市监察局卓有成效的创造性法规制度建设受到了上级机关的高度重视，中央纪委监察部召开的纪检监察法规工作会议每次都指定深圳市监察局介绍经验，对重要的立法项目也经常要求深圳市监察局参与调研起草。

　　根据《深圳市行政机关政务公开暂行规定》等法规，政务以公开为原则，不公开为例外。市监察局不但推动各有关部门实行主动公开社会普遍关心、关系公众利益、涉及公平正义的管理、服务和执法等事项，而且明确支持公民、法人和其他组织可以就未统一公开或涉及其自身利益的事项，向有关政府部门提出公开申请，有关部门应当当即或最迟在10个工作日内答复公开申请。2005年年底，深圳出现了群众申请公开的首个案例。

　　在行风政风评议方面，2003年，市监察局组织由市人大代表、政协委员、特邀监察员、工青妇代表和退休干部组成的行风评议团，对劳动和社保系统进行了行风评议，并把行风评议结果纳入被评议单位班子的政绩考核内容。向社会公开行风评议的内容、对象、时间及联系方式等，全面接受社会和人民群众的监督，行风建设监督员制度也由此建立。

　　2004年，市监察局创新行风评议的方式，首次引入质询机制，参评单位的班子成员和中层干部接受行风评议代表、服务对象代表的质询，当场答复，群众当场打分测评。

　　2004年，市监察局与市纪委、深圳广播电台共同开办“民心桥”广播直播节目，由市领导、政府各部门领导与市民对话交流，架起党和政府与人民群众沟通的桥梁。2005年与2006年，市监察局与市纪委、深圳电视台、深圳特区报合作的“廉正直击”电视栏目、“直通车”专栏等相继开通，深圳廉政宣传教育实现了广播、电视、报纸的全方位突破。市领导、各区和政府各部门领导在节目中与市民直接沟通对话，公开政府工作情况，增加透明度，接受社会监督，使各级公务员切实感受到了来自政府内外的监督压力。

　　对市民在节目中反映的问题，有的由出席节目的领导现场回答，有的由监察局及时进行调查处理，及时向市民反馈，使节目受到群众的热烈欢迎和高度评价。

　　2006年9月28日，市监察局领导班子集体在深圳明镜网围绕“‘责任风暴’一周年，市监察局与市民面对面”的主题，与5000多网民进行了直接对话交流。

　　事实证明，深圳的廉政宣传和教育得到了市民、市内外媒体的高度肯定。仅以市政府廉政工作会议召开期间为例，集中力量宣传报道我市廉政建设成效及各部门反腐倡廉措施的就有全国100多家主流媒体，很多媒体还配发评论，营造出一种良好的廉政舆论氛围。

　　六、借他山之石：五洲四海宾朋交流频繁

　　中国改革开放的成就举世瞩目，深圳经济特区的成功，更是引起世界各国的高度关注。深圳市监察局作为特区改革开放和经济建设的参与者和守护者，同样受到了世界各国同行的关注。1989年5月，保加利亚国家和人民监察委员会主席格·格奥尔基耶夫一行5人，在国家监察部副部长冯梯云、广东省监察厅厅长于波陪同下访问深圳，这是深圳市市局首次与国外同行面对面交流。至2007年3月，深圳市监察局共接待来自欧洲、非洲、亚洲、南美洲的35个国家（地区）或组织的廉政建设、监督工作及反腐败工作代表团46批283人，深圳市监察局的名字随着来访外宾漂洋过海，与中国深圳一起走向世界。

　　2006年12月15日，透明国际组织应中国监察部的邀请，派出亚太部廖燃先生、建设领域反腐败专家尼尔·斯坦斯伯利先生到深圳了解反腐败情况。尼尔·斯坦斯伯利先生对深圳的反腐败工作，表示出钦佩和赞赏，他说：“我们从欧洲来，在深圳学到了很多东西，深圳反腐败的各项监控措施很先进，你们很多预防腐败的成功经验值得我们借鉴，中国许多反腐败工作比欧洲的一些国家开放、自信。”

　　2007年1月23日，香港特别行政区新任廉政公署专员罗范椒芬，率领廉政公署代表团7人专程到深圳市监察局考察。通过现场观摩和交流，罗范椒芬专员对深圳市监察局的工作给予了高度的评价。

　　与此同时，深圳市监察局认识到，市场经济伴随腐败的出现，世界各国已形成共识，那就是：腐败给社会增加行政成本，给政府降低威信和合法性；腐败不仅阻碍经济发展，而且威胁着环境、民主、人类权利，甚至剥夺人类最基本的生存希望。加强国际合作，共同对付腐败现象是今后发展的趋势。为此深圳市监察局非常重视开展国际间和境外行政监察领域的交流活动，不断开阔行政监察新视野。20年来，共组织了20多个调研（学习）考察团，赴欧洲、美国、南非、巴西、日本及香港、透明国际等国家（地区）和国际组织考察学习，就监察工作和反腐败工作展开交流，着重考察学习有关国家（地区）监察工作和反腐倡廉的机制、制度和成功经验及存在的问题与弊端，撰写了近30余份考察报告和研究论文，形成了《北欧国家廉政体系建设经验及其启示》、《巴西和南非行政监察和反腐败工作的考察报告》及《试论国外行政监察制度的主要特点及借鉴意义》等一系列研究成果，为深圳的行政监察工作的创新提供了可贵的经验借鉴。