北京“限建区规划”出炉 55.5平方公里禁止建房

  　《北京市限建区规划(2006-2020年)》日前编制完成，规划覆盖整个北京市，在考虑“水、绿、文、地、环”五大要素的基础上，将北京市土地按照不同的地理位置和生态条件划分为六大级别三大类。

　　根据已经公布的规划，北京市16400多平方公里的土地被划分为禁建区、限建区和适建区三大类，其中，有55.5平方公里的禁建区内不允许建设任何建筑。

　　据悉，这55.5平方公里的禁建区包括了一些生态自然保护区、涵养区，以及为防止灾害所考虑的泄洪口和地裂等处。

　  目前，规划尚在报送市长办公室进行审批。

　　文：本报驻京记者 赵琳琳

　　“国家发改委制定的十一五规划中，将全国土地按照禁止开发、限制开发、优化开发和适宜开发划分为四类地区，而北京市此次的规划就是针对国家发改委这一规划的配套措施，国家发改委只提出了四类地区的概念，而北京市此次将这四类概念在规划中进行了细分和体现。”中国社会科学院城市发展与环境研究中心主任牛凤瑞昨日向本报记者表示，北京市这一规划针对的是北京的辖区，而不仅仅局限于北京市区。

　　适宜建设区只占3.2%

　　“这样的规划在全国还是首个。”北京市城市规划设计研究院有关人员向本报记者透露说。

　　据悉，已经完成的《北京市限建区规划(2006-2020年)》，把北京市16410平方公里的面积划分成禁建、限建和适建三类，其中55.5平方公里的禁建区内将不允许建设任何建筑。这部分占北京市面积0.3%的限建区，包括了三个超标洪水分洪口，以及北京周边14个国家级或市级自然保护区的核心区。

　　除了严格禁建区外，还有7130.1平方公里的相对禁建区严格程度略有下降，这部分面积占北京市面积的43.4%；4819.2平方公里的严格限建区，占北京市面积的29.4%；3878.2平方公里的一般限建区占北京市面积的23.6%；明确可以进行房地产开发或其他建设的适宜建设区只有527.1平方公里，占北京市面积的3.2%。

　　合理划分土地避免浪费

　　北京市城市规划设计研究院规划研究室副主任何永解释说，北京主要依据水、绿、文、地、环五大要素划分不同的限建级别，“水要素”包括河湖湿地、水源保护、地下水超采等；“绿要素”包括绿化保护、城镇绿化隔离、农地保护；“文要素”包括文物保护、地质遗迹保护；“地要素”包括平原区工程地质条件、地震风险、水土流失等；“环要素”则包括污染物集中处理处置设施防护、噪声污染防护等。

　　土地划分不是简单切割

　　“我们也并不是把16410平方公里的市域进行简单的切割，而是在五大要素中，每一项都根据其特定的标准划分限建级别，这样做也是为了充分保护自然资源、避让灾害风险。”

　　北京大学环境学院城市与区域规划系主任、中国城市规划学会城市设计专业委员会副主任委员吕斌教授指出，目前，城市用地和发展经常存在规模太大、太快、开发和建设欠缺考虑等问题，他向本报记者表示，出台这一政策的目的是为了保护生态和理性发展，遵循了土地使用应该考虑生态灾害安全的要求。

　　牛凤瑞则表示，以这样的规划来对土地进行合理划分，可以有效避免无规划建设造成的浪费，通过优化对土地资源的利用来提高社会整体效益，减少城市所辖区域的土地使用成本，其社会效益不可估量。“由于按照四大类概念来划分土地已经列入了国家发改委的‘十一五’规划，全国其他省市将分批根据现有条件逐步落实，北京的经验可以给其他省市的规划制定提供经验和参考。”

　　北京成为土地划分试点

　　“从目前的消息看，北京这一规划的出台，使它成为了全国进行土地类别划分的试点。”牛凤瑞分析说，从京津沪地区来看，北京之所以能够提前落实这项工作，与其所辖区域相对面积较小，而且是大城市小郊区的辖区状态有关。另外，北京具有雄厚的财力和专业人才，具备试点条件。

　　据悉，国外也有出于防灾、安全和生态的角度考虑对土地进行划分的，但是也仅限于发达国家，像北京这样，做了如此细致和大量工作的城市尚不多见。

　　不过，一些接受本报记者采访的专家纷纷表示，尽管北京市已经出台了这一规划，但是如何将规划公布和落实，使其具有可操作性，则还有距离。而全国其他省份如果也将制定此类规划，则并不一定要完全照搬北京的做法，对所有类别的划分一步到位。

　　适宜建设区域地价或飞涨

　　一位专家向本报记者表示，比如，如何判断一块地方是否确实适宜建设、相对限制建设，标准的制定尚需大量研究。“这些往往和城市承受能力、发展阶段、技术水平、人们的承受力等密切相关，情况也在不断发展变化。比如，对于适建区的划分，一般都是以技术上的数据作为参考而不绝对化，北京在这方面也是个尝试，操作上也可以更加细化。”他说。

　　对于这样一个会给城市建设和居民生活带来重大影响的规划，尽管北京市的方案目前仍然在报送审批的过程中，但有观点认为，一旦最后出台，如何公布它也涉及政治学和社会学的问题。

　　一位不愿意透露姓名的专家表示，其他城市如想进行此类规划，可以借鉴北京，按照防灾、保护生态、绝对和严重不适宜建设的区域进行划定和公布。“这样做的好处是，可以避免给企业和个人带来重大损失，但是对于适宜建设区域，一旦发布会不会引起地块地价飞涨、是否会对投资导向、外资进入等带来影响，如果其他城市也希望做此规划，对这一类地区的划定一定要慎重。”

　　此外，如果有些地方被划定为禁止建设区域，不是为了防灾，而是为了整体的生态和水源保护，那么就涉及到另外一个重要问题——生态补偿机制的问题。

　　生态补偿机制值得研究

　　吕斌举例说，“比如，我国为了保护生态和水源，在我国西部地区也划定除了一些限制建设和发展的地区，那么在这个区域内生活的人们，如何为其解决出路，如何建立一个有效的生态补偿机制，这个问题很值得研究。因为生态补偿问题不可能完全由政府买单，那么应该由谁来买单？这些涉及合理的操作机制问题，目前，全球许多国家也都在研究这一问题。”

　　据悉，国外在划定一块地区为生态保护区和禁止假设区域后，往往通过立法的形式进行确定并公布相应的生态补偿机制，而很少通过规划的方式来执行。对于目前北京划定的禁建区域，和限制建设中限制等级较高的地方，有专家建议，如果科学依据非常充分，可以考虑通过地方法律法规进行确定，以确保相关政策的可持续性，而其他区域则不宜以立法的方式进行确定，因为还要考虑经济发展等许多因素。

　　适宜建设区污染较少

　　适宜建设区有什么特征呢？这些区域可以搞开发，也适宜人类生存，是那些灾害风险较小、污染较少的地区，但肯定不包括那些风景优美的山区，或者生态环境好的水源区。

　　在规划方案中，对适宜建设区有详细的描述:首先从“水要素”看，适宜建设区是指那些地下水环境较不适宜区，地下水一般超采区，山区小流域水源保护区，洪水泛区；“绿要素”中，是那些重点风沙治理区；“地要素”指的是平原区工程地质一般区，地震动0.2g(地震动峰值加速度0.2g范围内，即相当于地震基本烈度8度）。

　　城市空间控制不只在北京

　　对城市空间发展的相关主观控制的不仅仅只在北京。

　　据记者了解，香港在《2030年规划远景与策略》中曾提出:“将划出一些发展禁区，从而保护一些拥有珍贵天然财产和甚具景观价值的地区。”

　　而重庆在1998年也划定了两批主城内绿地保护区，分为绝对禁建区和控建区，以控制建设项目，保护园林绿地。