国务院新一轮土地规划修编 死守18亿亩耕地底线

　　《瞭望》文章：土地规划“精打细算”修编

　　新一轮土地规划修编绝不为所谓的更高发展速度提供用地，各地如果有更高的发展需求只能通过集约用地解决

　　文/毕小曼田春华

　　“这一轮规划可以保证经济总量翻两番的用地需求，保障经济平稳快速增长，但绝不为超越‘搞大’既定目标的所谓更高发展速度提供用地”。

新一轮土地规划修编的担纲人之一、全国土地利用总体规划修编工作委员会主任胡存智针对一些地方希望利用此轮规划修编扩大用地指标这样表示。

　　新一轮土地规划（从2006年到2020年）修编，目前正按照国务院领导提出的“用地要一分一厘算，而不是一分一亩”的要求加紧编制中，围绕着如何守住18亿亩耕地底线，各方正群策群力。

　　要确保这一底线，意味着从目前到2020年我国耕地减少量必须控制在2700万亩以内，其中包括相当比例的生态退耕和农业结构调整，这个数字不及“十五”期间耕地减少量的1/3；也意味着基本农田不能动，建设用地规模要压缩，但东部要率先实现现代化、中部要崛起、西部大开发、东北要振兴，基础设施要跟上、新农村建设要推进，几乎所有地区都有加快发展的用地“正当理由”。

　　如何既不突破底线，又确保发展，近期相关主管部门连续召开专家务虚会。

　　为何死守18亿亩耕地

　　“18亿亩耕地是一个标志。”胡存智认为，“保18亿亩耕地不是单纯的指标问题。中央领导说18亿亩不保，17亿亩也守不住。这个道理很深刻”。

　　严守18亿亩耕地红线，是整个土地利用规划的出发点和落脚点，也是此轮修编工作的焦点。

　　中国农业大学教授张凤荣认为，“规划是一个目标，也是一种价值取向，在现今的形势下，中央政府再不提耕地保护，就没有人提了。地方政府的价值取向有很多现实性，各级政府都有自己的发展目标，粮食安全这个问题只有靠中央政府提出来。”

　　事实上，在修编过程中，有些地方和部门提意见认为，基本农田太多了，保护的面积太大了。目前，全国的耕地保有量为18.27亿亩，但全国每年粮食播种面积大概只在15亿亩多，因此有观点认为耕地没有必要保18亿亩那么多。“问题是，一旦耕地低于这个数，就没有任何弹性了”，胡存智指出。

　　据国土资源部中国土地勘测规划研究院副院长谢俊奇介绍，18亿亩这个数字是经过有关部门科学测算过的。预计到2020年，中国人口有可能达到16亿，考虑到我国的人均消耗粮食量、耕地质量，以及平均亩产等要素，要保障粮食安全，18亿亩是底线。

　　此轮规划修编的规划年限是2006年到2020年，正是实现我国到2020年全面建设小康社会目标的重要阶段，综合实力将达到中等发达国家水平，GDP翻两番，工业化和城市化基本实现。在这一过程中，即使采取了严而又严的控制措施，各项建设还将不可避免地占用一定数量的耕地，而适宜开垦的后备土地资源又面临日益匮乏的困境。耕地资源形势严峻，迫切需要全国上下真正树立起危机意识。中国科学院陈百明研究员说：“现在大家都还没有危机意识。最多是在会上说说，没有落实到行动上。我们要通过规划修编，树立起人们的危机意识。”

　　但从目前的现状来看，一些地方保护耕地的意识呈逐渐弱化的态势。“为什么大家不重视粮食安全？是因为当前粮食还是安全的，还有些积蓄，不至于今天吃了明天没有，因而没有紧迫感，也没有长远的忧患意识。”中科院院士陆大道指出，“特别是沿海地区的领导，都认为粮食安全不是问题，有GDP可以买嘛。”

　　在专家们看来，弱化的耕地保护意识似乎更危险。

　　“18亿亩”凸显规划矛盾

　　“今年4月公布的土地利用变更调查结果显示，2006年底全国耕地面积是18.27亿亩，但还有6000多万亩20度以上的陡坡耕地。如果这些符合退耕条件的耕地都要退，减去之后整个耕地就已经不够18亿亩了。”有专家提出了这一矛盾。

　　事实上，矛盾和冲突的严重性远不止此。各部门的发展规划大大超过了土地规划能够供给的用地指标。有专家指出，“十一五”规划出台后，各部委以及相关部门纷纷从本行业的角度出台了相关规划，如果把这些规划汇总起来，用地需求惊人。虽然不能说他们提出的用地需求量没有依据，但确实不现实。当前国家规划的高速公路总体上已经超过了美国，如果加上省级高速公路，可能比美国加上德国的总和还要多。由此提出的交通用地需求，最多只能满足一半；农业部门提出未来需要20亿亩耕地，林业部门提出要42亿亩林地，目前根本无法满足。

　　城市规划也在迅速膨胀。陆大道指出，按照现在统计的城市规划预测相加，十五年后中国的城市人口将达30亿，如果按照这个数字来计算，各地用地的要求无论如何没法满足。

　　这就需要各部门、各地、各行业之间统筹协调。专家指出，规划的实质就是统筹协调。但当前土地利用规划修编过程中面临的统筹协调，涉及到上下层级的协调，还有部门之间的协调。

　　北京大学蔡运龙教授认为，土地利用规划管理的职能部门是国土资源部，但涉及的部门很多，各种规划、各部门之间如何协调，现在很多地方不清楚。“比如，有的城市规划的框架已经定下来了，土地规划怎样做？而要做一个统筹的规划，各个部门的目标都要考虑。”

　　北京大学教授俞孔坚认为，当前正是条块分割的小决策，导致了土地利用效率和服务能力的低下。各个部门都在条块分割有限的土地资源。比如说建设部门管一块，水利部门管一块，林业部门管一块，土地的综合效益发挥不出来。

　　“各部门的协调缺乏一个综合的统一的平台，要由一个部门来解决这些问题是有相当难度的。”中国环境科学研究院高吉喜研究员认为，现在各部门的规划很多，相互交叉，不管换什么名称，落到最后就是土地的问题。

　　“我们现在的实际情况是，土地利用规划是全覆盖的，土地规划与其他许多规划都要协调，这就涉及到各部门所有的规划和土地规划的衔接问题，如果不衔接，这个规划想做好是不可能的。但是这样的一个规划，如果仅靠一个国土部门去协调，大家都平起平坐，协调好的可能性不大。”有专家提出。

　　这实质上反映了一个根本问题，当前规划体系缺位。专家指出，我国规划体系应该是两大类，一类是国民经济和社会发展规划，它涉及到空间，但不以空间为主。另一类就是以国土规划打头的空间规划。在当前国土规划缺位的情况下，城市规划、土地利用规划等各类与国土利用有关的规划并行，要求土地利用规划承担起指导960万平方公里的国土利用和生态建设的职能，无疑困难很大。

　　“还有一个需要考虑的问题是，土地利用规划与“十一五”规划中提出的主体功能区规划，二者应该是怎样的关系。”国务院西部开发办杜平研究员提出，“十一五”规划提出的“优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域”四大主体功能区体系一旦建立起来，对土地政策的配套要求也是明确的。这样我们原来制订土地规划的一些依据就要发生变化，包括权重。”

　　“进一步来看，土地利用总体规划，主体功能区规划，还有正在推进的国土规划工作，三者是怎样的关系？”国务院发展研究中心研究员林家彬指出，“土地利用规划修编面临的很多协调工作，建议对国土资源部、国家发改委、建设部三个部门的规划工作进行整合，推进国土资源空间规划工作。”

　　事实上，其他国家也面临过经济发展和土地利用之间的矛盾，荷兰、韩国、英国都有这方面的经验和教训，他们在经济快速发展的开始阶段土地利用规划服从于经济发展，后来都出现了土地利用失控的问题，最后解决的方案是用空间规划来协调土地利用的关系，有专家指出，“但我国目前空间规划缺位。”

　　“18亿亩”到底怎么保

　　18亿亩耕地到底能不能保得住，怎么保住，必须要算细账。

　　中国人民大学教授严金明指出，耕地减少的主要因素：一是建设占用，二是生态退耕，三是农业结构调整，还有一个就是灾毁。而增加无非就是开发整理和复垦。按照法律规定，建设占用耕地要“占一补一”，这一点做到了，耕地总量就不会因为建设占用而减少。从最近几年的统计数据看，生态退耕和农业结构调整是耕地减少最主要的原因，其次才是建设占用。

　　对生态退耕，规划专家郑振源说：“从1996年到2005年，生态退耕平均一年退1100多万亩，占了耕地减少的60%。根据调查，西部大于15度以上需要退耕的土地是9700多万亩，事实上1996年到2005年已经退了近1亿亩，意味着该退的都退完了。但是实地调查发现，陡坡耕地还是不少，原因在哪里？这表明已经退的1亿亩里面有的是基本农田，也就是一些地方把不该退的退了，该退的没有退下来。”

　　对此，专家建议，既然生态退耕和农业结构调整是耕地减少的大头，在编制规划的时候，就应把开发整理补充耕地能到什么程度，建设用地大概是什么水平等用数据清清楚楚地摆出来，生态退耕该退多少，就可以进一步统筹考虑。

　　更重要的是要改变目前供需平衡的思路，陆大道指出，传统的土地供给方式是各地要GDP，要城市化，就给他土地，这样计划式的供给永远也不够，也难以为继。能不能换一个角度考虑，做成一个政策引导性的规划？

　　在他看来，如果是政策引导性规划就要分析各个地区、各个省的实际情况，包括各省目前的土地供需动态，还有多大潜力，未来城市化发展的前景如何等等，来确定土地供给的价格、机制和程序。通过对各个地区提出不同的政策，使用地门槛高起来，土地利用合理起来。

　　“为什么不能规定，如果是城镇综合占地，达到人均70平方米（日本东京人均60平方米，香港是40平方米），就不批地了”，陆大道建议采用这些指标来控制地方官员，“不要害怕这样做地方就发展不了，其实很多地方都有低效利用的城市空间，能够开辟新的发展道路。”

　　胡存智提出，对于土地的功能也要重新认识。比如同一块地，既可以是耕地，也可以视为绿地，是有多重功能的。城市周边的水稻田并不仅是生产粮食，对生态保护的作用也是很大的，他认为今后在规划中可能要研究考虑土地的多重功能，以解决高度尖锐的人地矛盾。

　　人们一直说耕地资源后备区，建设用地能不能有后备区？张凤荣认为，“将来建设必须要占的地还得给，规划应该提供一些能够去的区域，不是数量的问题，而是选址的问题。以前我们做规划就是划基本农田，这次修编也可以划工业园区，划城镇区域，就在建设用地后备资源里面划。当前应在评价的基础上确定这些区域来。”

　　实际上，国土部门正在考虑，将未利用地作为将来建设用地的新空间。国外很多城市建在山坡上，而我国的城市建设往往是先占了好地，再拿钱把未利用地开发成质量较差的耕地。与其占了耕地再去补，为什么不在未利用地上搞建设？我国未利用地数量很大，特别是沿海地区有大片的未利用地，其中相当一部分完全可以在遵守自然规律的前提下，通过有步骤地开发用来搞建设。

　　保住18亿亩耕地，这个压力不仅在中央政府、国土资源部，更主要的责任应在地方政府。国土资源部政策法规司有关人员指出，《土地管理法》明确耕地总量动态平衡的责任是在省里，各省保证行政区内的耕地总量不减少。所以，这就有个中央政府和地方政府的责任如何划清的问题，不是国土资源部煞费苦心地要保18亿亩耕地，而是地方政府本身就有这个责任。

　　重要的问题是中央和地方的责权划分，国务院发展研究中心研究员林家彬认为，土地管理中的很多问题都出在中央与地方政府之间责权划分不清。说土地是国家所有，具体的所有权怎么体现，哪一级政府都觉得有权来行使，哪一个部门都觉得有权行使，但是在利益分配责任上，却相当模糊。

　　节约集约用地是惟一途径

　　确保18亿亩耕地红线，推进节约集约用地，是惟一途径。

　　有研究表明，当前我国的土地利用中，存在20%到30%的水分（也就是土地利用粗放和浪费的比例）。

　　郑振源指出，造成土地利用粗放和浪费的原因主要是，地方政府竞争性的招商引资和分灶吃饭的财政制度以及低价征地，高价出让，以地生财的模式，最根本的是低成本的土地供给。

　　“要把建设占用耕地规模压下来，必须进行相应的制度改革。”郑振源认为，“多要地就得多花钱，要好地就得花更多的钱，这样大家就会主动考虑如何节约用地，才能促使用地单位节约用地。不进行市场化改革，达不到节约用地的目的。只有市场化才能提高土地的利用效率。”

　　国土资源部有关业务司负责人指出，推行节约集约用地，真正起作用的是价值规律以及政府职能的转变，其他的都是权宜之计。

　　北京市国土资源局副局长张维提出，应该关注建设用地再利用的周期，很多建设用地是可以再利用的，但不同土地的再利用周期和强度不一样。他认为，应该将盘活存量和新增占地的成本进行比对。北京已经作过这样的分析，将一个工厂存量土地的置换，与在厂子周边征用农用地的补偿成本进行对比，“我们算过，有可能搬一个厂子成本更低。”

　　保住18亿亩耕地必须建立利益机制，应充分调动农民的积极性，而不只是政府的积极性。有专家提出，修编规划在考虑技术层面的同时也要考虑提出相应的政策。例如，基本农田为什么地方政府不愿意划？老百姓也不愿意划？从老百姓的角度考虑也有道理，把耕地划成基本农田，然后就有了各种限制，不许种果树，不让盖房子，但却没有什么好处。权利和义务是相等的，规划不能只是强调限制。

　　北京大学教授林坚提出，要尽快树立资源资产并重的观念。他认为，对土地本身来说，其资产的属性也是非常重要的。尤其是物权法通过以后，如何衡量和量化土地本身的资产属性，并将它纳入整个已有的资源保护体系中去，是这一轮土地利用规划有别于其他规划的地方。

　　城市发展是建设占用耕地的最主要因素，一位长期从事城市规划工作的专家介绍，建设部曾经设了标准，城市人均用地有一个从60平方米到120平方米的幅度，分了四档。如果现状是人均用地60平方米，在新编规划时只能在这个幅度里面提高，最多提到人均75平方米；如果现状是76平方米到78平方米，顶多提到90平方米。问题是，不知道从什么时候这一标准变成人均用地100平方米了。这个标准既不符合土地资源保护的要求，也不符合城镇发展实际。

　　陆大道指出，目前各地做规划愿意参照的指标多是土地资源比较多的国家的指标，密度低，绿地大，环境好，生活质量好，似乎这才是现代化城市的标准。

　　“对集体建设用地，放之过宽，没有具体的标准，这次在规划修编中应该明确提出来。比如说农村的居住点的升级改造，虽然不进城市，也得有一个标准。”有专家指出，“还有产业用地，没有标准更是无从监管”。

　　此外，陈百明指出，集约用地在规划修编里面究竟如何体现？土地利用的集约度是多少，如何衡量？需要建立一套指标体系。而且，不同的地区，不同的城市，指标是不一样的。”

　　陆大道建议，要用具体行业的控制指标来支撑各省总的用地指标。比如说，修高速公路要论证。这个省的高速公路密度达到多少了，运量达到多少了。没有达到运量的，就不应该再批建高速公路。

　　对地方来说，解决尖锐的用地矛盾，也只有节约集约用地这一条途径，胡存智明确表示，“各地如果有更高的发展需求只能通过集约用地解决，这是全国一盘棋的考虑”。