从政道德立法:美国治腐的杀手锏

　　编者按：近来，我国土地开发领域频频暴发公权出轨、官商勾结的权场“旋转门”事件。一批被查的涉地官员都曾是政府主管房地产部门的高官，退休后又担任与房地产相关的行业协会或学会负责人，在许多房地产项目中扮演土地中介角色。

如何破解这一问题？美国围绕着从政道德进行的立法和执法实践，无疑给我们下一步的相关领域改革提供了思路。

　　政府官员的腐败与道德沦丧问题是当今世界各国普遍存在的现象。虽然美国是一个法治健全的发达国家，但美国联邦政府自成立后也一直未能摆脱政府官员道德与腐败问题的困扰，只不过在每个历史阶段，这些问题的主要内容和表现形式有所变化，发生的程度和造成的影响不同。针对政府官员的道德与腐败问题，美国不断制定出新的从政道德法律规范，并设立相关的监督和执行机构。

　　彭德尔顿法：任人唯亲与任人唯贤的重大分水岭

　　从完全没有控制的腐败，到建立起比较严格和周密的对政治腐败的制约，美国经历了一个相对长期的历史过程。然而，从19世纪20年代后期到1883年，伴随着工业革命和政党分肥制，美国面临着第一次政府官员的严重腐化。许多政府官员都想利用职权牟取利益，实力雄厚的财阀希望能够轻而易举地收买国家高官。例如，1872年太平洋联合铁道公司给国会议员大量股票，以阻止国会核查该公司在修建铁路时中饱私囊；别有用心的议员提议增加公共开支拨款为特殊利益集团服务；南北战争期间，联邦军事部门的官员通过帮助企业取得采购合同来获得回扣，结果向有关企业采购的往往是伪劣军需品等等。尤其是在美国南北战争之后，出钱购买联邦政府职位变得司空见惯。

　　严重的腐败最终激起了社会强烈的改革要求。在这种背景下，1883年，俄亥俄州的民主党参议员乔治·彭德尔顿提出以业绩制为基础的公务员法案《彭德尔顿法》，通过美国国会审议并颁布实施。该法案授权总统组成一个专门的道德委员会，负责制定委任联邦官员的程序规则，该规则的核心目的是录用“最优秀的”人员为行政部门服务。这项以提案人命名的法案成为政党分肥、任人唯亲与注重业绩、任人唯贤两条路线的重大分水岭。该法案标志着美国迈入公共行政管理史上的新阶段，美国政府官员的从政道德建设从总体上步入正轨。

　　从政道德法：对权场“旋转门”做了严格限制

　　但是，各级政府仍然存在着道德与腐败问题，尤其是第二次世界大战结束后，行政权日益膨胀，行政官员的道德问题变得日益突出。为了改善行政官员的道德水准，1961年5月，肯尼迪总统颁布了第10939号行政令，提出了政府官员的道德标准指南。1965年初，约翰逊总统以此为基础提出了更为完善的道德行为标准令——11222号行政令。尽管政府颁布了官员道德操守的具体标准，但执法部门还是发现政府中存在腐败问题。1972年的“水门事件”暴露了美国政府道德方面的严重问题，引发了政府的信任危机和社会对政府官员道德行为的质疑。

　　针对这种道德信任危机的严峻形势，为了制约政府官员违反从政道德的行为，1977年1月，卡特在总统就职演说中做出改革政府官员制度的承诺。卡特认为，基本的人伦道德是保证政府公正、廉洁的基础和最后防线，腐败根源及后果表现为官员或行政人员丧失基本的廉耻观和道德准则，因此必须将纪律处分、法律制裁与道德培训结合起来。

　　1978年10月26日，国会通过了《从政道德法》(同时通过与此相关的《公务员制度改革法》和《监察长法》)。该法对换届交接、官员任命、选举、募捐、游说、经济活动中的各种行为进行规范。该法关注的内容共四项：第一，设立联邦道德规范办公室。第二，规定了行政官员的任后操守问题即所谓“旋转门”限制（离职后，从行政部门转到私人部门），规定对高级行政官员离职后进行一年冷冻期，禁止他们以公司顾问或职员名义同其服务过的政府部门进行商务谈判，并禁止其在离开政府一年内为任何事由游说其前任机构。第三，所有总统提名的高级官员的额外收入不得超过其正式收入的15％；行政部门中的几千名高级官员必须申报财产。第四，设立独立检察官制度专司调查、检控高级行政人员的违法犯罪活动。

　　需要注意的是，《从政道德法》属于法律范畴，具有法律效力。如果一名政府官员被法院裁判违反《从政道德法》，就会受到法律惩处。

　　联邦政府还设立《从政道德法》的执行机构。该法第四章专门规定，在联邦人事管理局内设立新的政府机关联邦道德规范办公室(也译为联邦伦理办公室、联邦廉政署)，审查政府各部门的官员因利益冲突而出现的道德腐败，负责高级行政人员的财产申报和协调人事管理局对行政人员的监督。

　　《从政道德法》同时规定，设立联邦道德规范办公室的法律文件属于“日落”条款“一定时间后废止”，美国国会分别在1983年、1988年、1994年、1999年和2006年五次修订和重新颁布《政府道德办公室再授权法案》。独立检察官制度则在1999年由于没有获得国会的授权而被废止。

　　从政道德改革法：公职人员瞒报财产则受刑事制裁

　　《从政道德法》施行后，该法的缺憾逐渐显现出来，尤其是该法只对行政官员进行监督，而不涉及国会议员。到了80年代，公众日益对道德丑闻频出的国会不满。另外，“伊朗门事件”证明，为更好地履行职责，政府道德规范办公室应该直接对总统负责，1989年1月，老布什总统建立了联邦道德法改革总统委员会，布什总统指示该委员会在修订该法时考虑四个指导原则：①公共官员的道德标准必须充分严格，以确保官员最诚实地工作，不辜负公众对他们的信任。②道德标准必须公平，必须客观且合乎常理。③道德标准必须对立法、行政和司法三权一视同仁。④不可不合理地阻止有能力的人进入公共服务领域。

　　同年11月，布什签署了国会通过的《从政道德改革法》，该法首次为所有政府官员提供了统一的道德行为标准，适用范畴增加了立法和司法的官员(包括国会议员、法官及其工作人员)，从而使公职人员的从政道德规范得到进一步的完善。例如，该法明确规定，联邦政府官员不能向“任何人”要求或从其手中接受任何有价值的东西，这包括以下两种情况：第一，寻求该官员个人任职部门的政府行为、同其部门进行商务活动、或（在行政部门官员参与的情况下）进行受到其部门监管或审批的活动；第二，其利益可能受到执行或不执行该官员个人职权的实质影响。《从政道德改革法》对现存“旋转门”制度的条款只做了微小的调整，并首次增加了对前任国会议员和前任工作人员游说国会的限制。

　　以《从政道德改革法》的相关规定为基础，美国政府道德规范局又出台了系列配套法规，形成了一套较完善的财产申报办法。《从政道德改革法》等法律法规规定，包括总统、副总统、国会议员、联邦法官在内的立法、行政和司法机关中一定级别以上的官员(2003年约为2万人)，必须按时公开申报其财产收入，包括动产、不动产、工资收入、接受的礼品、债权、旅游的支出以及配偶和子女与其有关的财产收入；美国一般公务员(2003年约为25万人)则是秘密申报财产。所有公职人员必须在申报的同时出具一份保证书，声明自己如果故意隐瞒则愿意受到刑事制裁。

　　考虑到政府官员道德问题的重要性，而原政府道德规范办公室由于体制束缚又影响了其作用更大发挥，《从政道德改革法》规定，联邦道德规范局于1989年10月1日从人事管理局脱离出来，升格为独立的副部级单位。这次机构调整实现了联邦政府道德行为管理的专职化。该局升格后，直接受总统领导，对总统负责，每两年向议会报告一次工作。联邦政府道德规范局专门负责腐败的预防，主要任务是提升联邦政府官员的廉洁和道德水准，增强公众对政府的信心；职责包括调查与协调、咨询与忠告、受理投诉、灌输道德意识，指导各州的“道德委员会”，也对外国政府提供“道德指导”。凡总统提名的政府官员在提交参议院批准任命之前，必须由政府道德规范局对其财产申报及个人品德进行论证考察。

　　该局现设有局长办公室、国际协助与管理创新办公室、律师及法规办公室、行政规划办公室和后勤办公室等五个部门。现任局长为康塞克，共有82名正式工作人员，在地方无分支机构。

　　行政官员道德行为准则：公职人员行使公共权力的规范

　　在《从政道德法》和《从政道德改革法》实施后的一段时间内，美国国会对这两部法律进行了数次局部修改。联邦政府道德规范局依据这两部法律，制定了一系列配套法规和若干实施细则，使从政道德监管制度更为严格、细密，便于遵循。

　　2002年，联邦道德规范局对以前颁布的法规和实施细则进行了集中编撰，于10月2日公布了《行政官员道德行为准则》。该规则囊括了以前的从政道德法规并进行改进，对公职人员的行为作了很详细的规定，包括对政府官员的14项基本要求，涉及外界赠送礼物、彼此间赠送礼物、利益冲突、公正执法、为亲属就业的考量，以及滥用职权和外出活动等等。例如对演讲费、讲课费和出版费做了限制性规定；收受的礼物价值不得超过20美元；对公职人员在行使公共权力、进行社会管理、提供公共服务等活动的过程中可以做什么，不可以做什么以及应该怎么做，如果违反规定会受到什么惩罚等等都作了严格规定，具有较强的针对性和可操作性。

　　该规则还要求每位公职人员也要服从其所在部门颁布的针对该规则的补充细则。该规则主要内容如下：

　　第一，联邦道德规范局有权监督政府的各个部门。联邦道德规范局为政府各个部门提供道德指导，有权复查高级官员的财务报告并要求其更正。对于各部部长、其他高官以及任职于核心决策部门或保密部门的官员，联邦道德规范局有权进行全方位的道德审查。

　　第二，每个部门的道德监管实行行政首长负责制。该首长任命主管和副主管各一名实施道德伦理监督与培训任务。具体任务如下：①提供辅导及咨询服务；②提供道德教育和培训；③审查上报的个人财务清单；④监督行政行为并惩罚违反道德伦理的行为；⑤与联邦道德规范局保持经常联系。

　　第三，建立游说披露制度。国家机关必须对外公开一般人员与“特定人员”见面的记录，“特定人员”是指总统、副总统、总统办公室有关人员、军官和任职于核心决策部门(科室)或保密部门的官员。

　　第四,对假公济私的限制。禁止官员参与可能导致利益冲突的活动，禁止官员为了将来的再就业目的而与公司进行商务谈判，在政府采购中禁止官员收受额外费用。禁止官员滥用行政资源(包括保密材料、动产、不动产、下属职员和工作时间)，若官员已经兼职，则必须辞职。

　　第五，对离职后再就业的规范。如果该官员在职期间作为主管、首席代表、律师或会计师与某公司有业务往来，则该官员终生不得任职于该公司。如果该官员在职期间作为一般工作人员参与了政府与该公司的有关活动，则该官员在离职后二年内不得在该公司任职。任何官员必须在离职一年后才能就职于与该部门业务有关的公司。

　　第六，保护并公开联邦道德档案。各个部门必须依据国家档案局的规定保存好每一位官员的道德品行档案。任何官员(包括辞职或退休)均有权查阅自己的品行档案。此外，2006年6月8日，为了执行《政府文件公开法》，联邦道德规范局提出了工作改进计划，使自己的行政活动和公职人员的品行档案也置于大众和媒体的直接监督之下。

　　由美国的从政道德立法可以看出，美国从政道德立法一个显著的特点，是预防性规定多于惩罚性规定，即法律不单单规定了违法犯罪后的处罚，而是更多地规定了公务人员应该做什么，不应该做什么；各种情况下何为合法，何为非法。这反映出美国社会对治理腐败的基本态度是避免腐败事件的发生，防患于未然；反映了立法者的宝贵良知：从政道德立法的根本目的不在于对违法者的处罚，不在于抓住多少腐败犯罪分子，而是在树规矩、明戒律，使监督对象懂得并遵守这些规矩，不去触犯戒律。（杨曙光山东烟台大学法学院）

　　（来源：《中国改革》）