我国试点推行省管县改革 “市管县”走到尽头？

　　“省管县”改革是市场经济的内在需求

　　财政部财政科学研究所教授、硕士生导师 许安拓

　　就目前的情况来看，现行的“市管县”体制已不适合市场经济特别是区域经济发展的需要，“扩权强县”、“省管县”应当是发展的趋势。

而“省管县”只是扁平化行政管理体制改革的一个突破口，紧随其后的应该是“县管乡”和“扩省扩县”改革的跟进，这更是一场涉及我国行政体制深处的重大改革，应当谨慎渐行。

　　“市管县”走到尽头？

　　按照《中华人民共和国宪法》第三十条规定，我国的地方行政区域被划分为省（自治区、直辖市）、县（自治县、自治州、县、市）、乡（民族乡、镇）三级制。 但是，在现行的行政管理体系中，我们常常看到在省、县之间又多了一级建制——地区或地级市，并逐渐演变成了“市管县”的格局。这种体制在计划经济时代曾发挥过重要的作用，它通过加大行政层级，强化了中央集权，确保了国家经济指标与政治指令顺利的下达和执行，同时，也在一定程度上形成了以中心城市为核心的经济辐射能力，带动了周边地区经济的发展，促进了政治的稳定。

　　但是，随着我国市场经济特别是区域经济的发展、行政治理环境的变化，如此多的行政层级势必导致越来越多弊端的出现：首先加大了行政的成本，降低了行政的效率，束缚了地方经济的发展和行政创新能力的提高，不但不利于政府职能的适时转变，甚至衍生出众多的体制腐败；其次，有限的行政区域和无限发展的市场经济区域在矛盾中被人为强制的统一，进而削弱了企业的竞争力，加重了粗放式经济的扩张；其三，在分税制改革后，省级以下常常出现财权上收，事权下移（有些地方甚至出现了“省级财政越办越强，县级财政哭爹喊娘”）的现象，不同程度地制约了县域经济的发展。

　　为此，2005年6月，温家宝总理在全国农村税费改革试点工作会议上明确指出：“要改革县乡财政的管理方式，具备条件的地方，可以推进‘省管县’的改革试点。”由此可见，扁平管理将是我国行政管理体制改革的必然趋势，而“扩权强县”、“省管县”将是这场改革的突破口。

　　“省管县”：利益格局重新调整

　　浙江省是最早进行强县扩权改革的省份，1992年该省对13个经济发展较快的县（市）进行扩权。从2002年起，湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省也先后开始了“扩权强县”的改革，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县，在经济管理方面形成了近似于“省管县”的格局，海南省出于土地面积和人口较少的因素，已经完全实行了“县市分治”，市只管理城市本身，县则由省直接管理。重庆直辖后，也完全过渡到直管区、县，这为进一步推广“省管县”积累了经验。

　　从改革的结果看，“扩权强县”促进了县域经济的发展，如从2000年起，浙江进入全国百强县的数量不断增加，到2003年已有30个县进入全国百强县范围，占了百强县的三分之一，而且有21个县排在前50名。而广东在实施了一系列扩权强县的改革后，也有10个左右的县进入百强前50名。

　　实行“扩权强县”、“省管县”的条件正在不断成熟：首先，经济的快速发展、政治的日益稳定加速了以转变政府职能为核心的行政管理体制改革的速度，尤其是在全面落实科学发展观的实践中，“省管县”改革的呼声越来越强烈。其次，市场经济体制的内在要求使得资源配置必须要由政府主导型转向市场主导型，政府的主要职能也要由计划经济时代的全能性向有限性转变。这就为“省管县”、“扩权强县”的实施提供了制度上保障。第三，以网络、通讯等技术手段保障的电子政务正在不断推广，从而在技术上为政府扩权强县的扁平化管理创造了条件。可以说，全面推进这项改革应该只是时间问题，其趋势已毋庸置疑。

　　但是，我们在看到“扩权强县”改革光明前途的同时，也要清新地认识到其道路的曲折性：首先，“省管县”的改革是对旧体制下利益格局的重新调整，尤其涉及到众多官员的切身利益，阻力之大不难想象，其间困难也应该充分估计。二是省直部门在扩权政策中定位模糊，事权、财权难以界定，在没有中央统一规范的政策下，新的摩擦和矛盾势必造成新的内耗。第三，我国地大物博，区域差别大，发展很不平衡，不少省级区划里县级单位有八九十个甚至一百多个，而省级直管县有效管理大体应在40—50个左右，太多了根本管不过来，会有不少问题。这就要求同时要把缩省、缩乡的改革积极推进，而这更是一场系统的改革工程。第四，“扩权强县”改革后，扩权试点县拥有了大量经济社会管理权限，如何有效监督约束县级政府行为，防止出现投资冲动和重复建设，是关系到“扩权强县”改革和未来“省管县”体制成败的关键问题。

　　总之，行政区划事关中央与地方关系、条块关系、各级政府职能的合理设定以及未来民主体制、民主成本等重要问题，既要积极探索，有所创新，又要保持稳定，谨慎从事。实行“省管县”的改革，从目前的实践来看，必须按照中央的精神，遵循逐步推进的原则，理顺各种关系，在加强诸多配套改革的情况下，稳扎稳打，积极推进。

　　中国历史上的行政区划

　　 春秋时期：以县为主，边地设郡。

　　 战国时期：边地郡大，逐步在郡下分置数县；内地事多，在数县之上逐步置郡统辖，渐渐形成郡统县的两级行政区划。

　　 秦：郡县制正式确立。郡相当于现在的省。

　　 西汉：郡、国并存，县级行政区划已有县、国、邑、道之别。武帝时，出现了“州”的概念。

　　 东汉：郡，国下辖县、邑、道、侯国。州由虚的行政监察机构变为一级政区实体，开始出现州—郡—县的三级行政区划制度。

　　 隋：州领县，两级行政区划制度开始。州、郡两名曾经迭相改用。

　　 唐：道—府（州）—县制。后期为道—节度使—府（州）—县制。

　　 宋：改道为路，最基本的是路—州—县；州级单位有府、州、军、监。

　　 元：行省（省）出现，以行省—路—府或州—县四级区划系统为主。出现与路并列的直隶府、直隶州。

　　 明：省（布政使司）—府—州—县的四级区划系统为主。

　　 清：各地不同。概括来说是省-府/直隶州/直隶厅—散厅/散州/县三级区划。

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