上海试点老住宅加装电梯 惠民工程反惹争议(图)

旧公房加紧电梯这扇门已打开，但能走多远？

通过试点，普通的多层住宅成了电梯房。

　　电梯房民主试验

　　上海闸北陆丰路上有两栋普通6层住宅，建成至今已经19年了。据说一般的民用住宅，功能老化期是20～25年，按照这个标准，这两栋房子已是暮气沉沉了。

　　2001年它们得到了一次“返老还童”的机会：上海首个“多层住宅加装电梯”试点工程在这里展开。“平改坡”综合改造的同时，老房子的南北墙体都向外扩出了1．5米，装上了三菱电梯。41户居民拥有了电梯房，老年人不再把上下楼视为畏途；他们只要每平方米支付1295元就能买下多增面积，而当时那个地段的房价已是每平方米5000元。

　　无论从哪个角度来看，这都是一项惠民工程。奇怪的是，几乎从工程启动的第一天起，政府、居委会、业主委员会、物业公司和一些居民就卷入了利益与矛盾的漩涡，角色众多，关系复杂，众说纷纭，倒似乎谁都有了委屈。试点一地鸡毛，多层房加装电梯工程的大面积推广也就遥遥无期了。

　　周刊记者是把这两栋房子视为研究社区民主治理的难得的“试验皿”，要看看加装电梯这个“新变量”如何牵一发而动全身。从器物、制度到文化，似乎都有一些值得玩味的地方。（韩波）

　　“中国第一栋”前世今生

　　陆丰路2—4号实施综合改造，加装电梯，成为上海乃至国内首批加装电梯的“老公房”，被居民戏称为“中国第一栋”。

　　撰稿／梅璎迪（记者） 陈统奎（记者）

　　40来岁的陈超娣拎着两袋蔬菜走进上海市闸北区陆丰路一栋多层住宅楼。她从电梯门前走过，却没有去按下电钮，而是径直走上楼梯。爬上二楼她已经气喘吁吁，但她不想“沾便宜”。

　　6年前，陈超娣所住的陆丰路2—4号实施综合改造，加装电梯，成为上海乃至国内首批加装电梯的“老公房”，被居民戏称为“中国第一栋”。

　　然而，包括陈超娣在内的不少二楼居民强烈反对缴费使用电梯，他们宁愿每天爬楼梯，以省下每月平均不到10元的电梯费。于是在加装电梯前，这些居民和物业公司达成协议，所有二楼居民不使用电梯，也不交电梯费。

　　“中国第一栋”是上海“平改坡工程”首个综合改造试点。从上世纪70年代到90年代初，为缓解住房匮乏的矛盾，上海曾建造了一大批火柴盒式的多层住宅。如今这些“老公房”公共设施不足，内外陈旧不堪。1999年起，上海开始对这些建筑的住宅性能和建筑外观进行改造。

　　显然，“中国第一栋”的试点意义重大，有关部门希望通过陆丰小区的试点成功陆续在全市推广。6年过去了，记者却发现，试点出现了诸多遗留问题。

　　通报会前后

　　居民们回忆起6年前的那个通报会，依然记忆犹新。他们说，今天出现的一些问题在那个会议上就有了端倪。

　　2001年6月末的一个黄昏，陈超娣和小区里其他居民们带着疑惑，走向小区对面不远处的上海电影技术厂的会议室。在这个老式居民小区，召开居民开会是件新鲜事。陈超娣不太清楚这是一个什么级别的会议，此前居民们从各种渠道打听会议的主题，据说是一个政策发布会，有人于是抱怨“什么政策发布需要这样的架势？”

　　晚上6点45分，居民陆续闲聊着进场。会议室一排长台前，面孔熟悉的居委干部坐在靠边两侧，中间宽敞的位置留给了街道党政负责人、物业公司和闸北区房屋土地管理局的领导。

　　会议直奔主题，几位负责人向居民们发布政策：陆丰小区将进行“平改坡旧房改造工程”。与全市正如火如荼大力推进的“平改坡工程”有所不同的是，小区2号、4号楼将率先在旧房内加装电梯，同时依居民原有面积进行增扩建。改造后，原先的6层楼将被加至7层，一楼居民上搬到七楼，将底层楼房腾空改成社区服务点。每户居民平均增加约17平方米建筑面积，地段标价每平方米已达5000元，而居民增加的面积每平方米只需支付1295元。

　　大伙顿时兴奋起来，陆丰小区居委会主任胡惠莲和几位负责人立即被他们围住了，大家“问个没完没了”。然而，也有一些居民对这个项目毫无热情，“开完会没吱声就走了。”4号楼101房的虞定康、陈晓宝老两口即是一例，如果这个项目实施，他们不得不从一楼搬到七楼，而两位那时已经快70岁了。4号楼103室的黄孝年也不乐意，他买下这个房子不过一年，刚刚花了近3万元钱装修，如果搬到七楼，装修费岂不是白花了。

　　二楼、三楼、四楼、五楼……几乎每一层都有居民不愿工程队开进自己装修过的住房。“态度坚决而冷漠，始终不同意政府动他们的房子。”时为项目负责人、现供职上海市住宅建设发展中心的徐尧认为，小区老人比较多，受益面比较广，此番试点改造，政府特意最终确定在条件相对较差、收入水平较低的陆丰小区实施，“如果可以啃下条件比较差的‘硬骨头’，试点成功后在更大范围推广会更容易”。

　　居民大会后一个星期，由区房地局、街道、居委会、物业等多方面组成的工作组来了，在距陆丰小区几分钟路程的一家小饭店包厢里建起了现场办公室。此后40天里，胡惠莲、徐尧等十余位工作人员每天下午4点起就蹲点现场，“一户户居民做工作，忙到半夜又热又困才收拾东西回家”。

　　在居民大会上政府承诺，必须全体41户居民全部签订协议后工程才能开工。3周以后，多数居民签约了，只剩下为数不多的“钉子户”，虞定康、陈晓宝“榜上有名”。他们对于“面积增大，房子增值”毫不动心，说是不图利益，就图个方便。

　　“一户居民上门十几次很平常。”胡惠莲说。75岁的陈晓宝告诉记者，当年项目办屡次做工作毫无成效，就警告说他们家的天井是违章建筑，必须强行拆除。陈晓宝于是把天井里的物品搬了出来，告诉工作人员：“这个天井我们2年前买房子时就有了，的确是违章建筑，你们可以拆掉。但房子是私人的，天井拆掉以后，你们没有权利再踏进这个屋子一步。”

　　矛盾激化，矛头直指上门动员的胡惠莲。“说什么的都有。有些居民指责我，说是我自己想改造才那么起劲拉大家一起下水。还有的话更难听，暗暗怀疑我拿了好处。”胡惠莲就住在4号楼五层，当时倍感委屈、愤怒和无奈。

　　制度困境

　　陈晓宝老人的强硬出乎意料，工作人员不愿强行拆除天井，再次激化矛盾。最后双方妥协，两位老人搬到403室。403室的主人是闸北区一位官员，他的积极配合化解了这场危机。然而，这个妥协却留下遗憾，两位老人的房产证至今无法更换。

　　103室的黄孝年是最后一个签约的。他做毛巾批发小生意谋生，在103室的天井侧旁开了扇边门方便进出货物，他很不情愿放弃这个便利。作为交换的条件，徐尧答应装修时帮黄孝年扩建一下厕所。然而，装修结束后黄孝年发现徐尧没有实现诺言，他非常生气地扣下1万元工程款。令他吃惊的是，6年过去了，既没有人来扩建厕所，也没有人上门催款。据说，负责施工的徐尧为了顺利开工，当初许下了各种诺言，然而爽约的不少。“居民意见难统一”是徐尧十分头痛的问题，“只要一户两户不让你做，整幢楼都做不起来”。

　　记者问，为什么不让业主委员会来协调？徐尧回答说：那时还没有业主委员会。事实上，这个小区2000年已经成立业委会了。作为居委会成员，胡惠莲知道这个事实，她对这个问题的回答很巧妙：“我们撇开业委会是无意的。”

　　更耐人寻味的是，以维护业主利益为己任的业委会主任韩月秋不认为自己被“撇开”，他说当时物业公司给他看了改造方案，他觉得这是一件利民工程，很爽快地签名同意了。记者提醒他，如此重大的项目决策必须经业主大会授权，否则业委会主任无权“同意”。韩月秋回答说，一些居民意见很大，如果召开业主大会讨论，这个好事可能就黄了。

　　韩月秋强调，他签下自己的名字“有民意基础”，他是通过明察暗访来了解民意的。徐尧也说，当时居委会的民意调查显示，66％的居民支持改造。2号楼204室的何建平甚至表示：“90％的居民都是拥护改造的。”何家的房子改造后多了14平方米，卫生间和厨房亮敞多了，从二楼到六楼的居民家都是如此。从一楼搬到七楼的居民受益更多，房子面积几乎增大了一倍。

　　事实上，这个试点项目与其他“平改坡”项目一样，走的是自上而下的路径，即由上海市房地局资源管理局和区政府互相配合，项目所在地街道办和居委会积极配合，“协调各类矛盾”。领导指示“把老百姓满意不满意、高兴不高兴作为如何改造的出发点”，但没有具体的居民参与程序，项目的决策权事实上由现场办行使。

　　徐尧坦陈，2001年搞这个试点最大的挑战是制度困境。此前，徐尧曾随团去新加坡考察社区管理经验。他告诉记者，新加坡的社区改造工程，只要三分之二以上业主同意，就可以推行，对持不同意见者可以依法实施。徐尧很欣赏新加坡的这套制度。记者提醒他，强制措施的前提是民主决策，徐尧点头同意。他说曾在新加坡参观了一个社区改造项目，工程仅需16天，但沟通、协调居民利益却用了整整6年，才获得“超过三分之二”的居民授权。

　　然而，当时徐尧却没有这样一种民主协商、民主决策的制度，他不得不依靠“做好居民思想工作”的传统套路来凝聚共识，让居民服从和支持政府决策。当居民利益与决策者意志出现矛盾时，维护利益的居民就成了“钉子户”。而对付“钉子户”，徐尧也没有“强制措施”，他为此倍感头疼。

　　钱是个“伪问题”

　　“居民没有信任感。”他们找不到公开的利益表达机制，现场办也没有透明的利益协调机制，徐尧的做法被一些居民称为“暗箱操作”。

　　“这是政绩工程不是民心工程”，4号楼103室的黄孝年评价说。在很多居民记忆里，当时的街道办事处副主任陈某上门动员居民牺牲利益顾全大局，她自己却“拿好处”。原来，陈某拿到了一套房子，在2号楼的七楼。第七层是加盖的，为的是把一楼的居民搬上去，空出一层来做老年人活动中心等公共设施。根据政策，如果一楼居民不愿意搬到七楼，二楼居民愿意的就可以搬。2号楼101室的主人不愿意搬，于是让出一个机会，而这个机会本来属于204室的何建平。搬到七楼面积增加近50平方米，只不过支付约10万元，远远低于市场价格，开出租车的何建平，做梦都想得到701。没想到，何建平去现场办报名时，却被告知已经有人预定了。改造工程结束时，何建平看到搬到七楼的是陈某，何建平傻眼了。至今，陈某如何拿到这套住宅对许多居民来说依然是一个秘密。记者登门造访，正逢陈某外出讲课。

　　电梯运行费方案的决策也缺乏公开性。由于二楼居民不乐意负担这笔费用，物业公司干脆和他们约定俗成：“今后你们不缴电梯运行费，也不搭乘电梯。”这种私下交易并不能服众，也为日后管理留下麻烦。据说仍有部分二楼居民“搭便车”。“有一户二楼居民经常乘电梯上下，大家不多说，但楼上楼下彼此心照不宣关注着进出人员的‘资格’。”住在三楼的一户居民颇有微词，“如果二楼不缴费也可以坐电梯，以后我们也不会再去缴费了。”

　　记者询问韩月秋，当初制定电梯运行费方案，为什么不开业主大会讨论后民主决策。韩月秋告诉记者，他有自己的工作方式。韩月秋的“说服”和居委会的“思想工作”异曲同工，他们似乎还不很适应与持不同意见者、利益攸关者公开对话协商这样一种“工作方式”。

　　电梯运行费还曾发生过一段风波。时间回溯到2002年底，所有工程接近完工，居民喜气洋洋地等待电梯开启使用。然而，3个月里电梯却如同摆设，“费用都没有着落，电梯怎么开得起来？”物业公司林晓昇经理回忆说。

　　老公房新装电梯后的开销不是一笔小钱，而物业费标准依然按照旧制收取，每个居民上缴电梯运行费不过区区几块钱，“缺口不是几百块钱。”据徐尧介绍，一般新建的高层建筑，都有电梯水泵运行费，每月每平方米0．55元，其中居民承担0．15元，另外0．40元从电梯维修基金中扣除。但老公房根本就没有电梯维修基金，这就给物业公司出了难题。

　　这笔钱直接向居民收取不就得了？面对记者这个问题，徐尧苦笑：“以前管理费两三元居民都不愿意出，更不要说电梯维修费了。”而有的居民却说：“当初签约没提要付电梯维修费的问题，今后肯定不会支付一分钱。当然电梯也绝对不能停运，签约到七楼的时候就说好有电梯的。”

　　“在政府主导的试点中，居民的参与度不够”，徐尧感慨不已。但物业公司不做赔本生意，到头来，还是他出面解决，由物业公司的上级北方集团、区政府和市政府三家贴给物业90万元，“10年电梯运行费用解决了”。至此，电梯才正式开始运行。

　　10年后怎么办，徐尧“就不知道了”。他还向记者透露，后来政府又想在几处试点给老公房加装电梯，由于运营费问题都搁浅了，“中国第一栋”成了前车之鉴。

　　困扰物业公司的还不止是电梯运行费。小区改造完毕后，由原来的开放式改建成封闭式，物业公司的职责也在扩大。增设门岗配备4名保安24小时值勤，增配保洁员1名。按照最低工资标准800元计算，这5个人每月物业公司的支出就是4000元。

　　“每户居民每个月3元保安费，3元保洁费，一共也就6元钱。整个小区136户居民，满打满算全部收缴也就只有816元。何况现在收缴率只有41％。”仅这一个缺口，物业公司每年亏空近4万元。

　　资金问题不仅困扰物业公司，作为主要出资方的政府部门也感到吃力。试点工程市区两级政府、物业、居民等三方共同筹措资金300万元左右。其中，居民付款应占150万元左右。电梯安装费、地基加固费等均由政府承担。在300万元的资金中，主要支出用于七楼加层建设。徐尧介绍说，上海等待改善的老公房还有5万多幢，如果都以政府为主要出资对象，显然难以为继。

　　徐尧提醒记者，表面上“中国第一栋”的不可复制在于政府耗资巨大，事实上这是“伪问题”。徐尧算了笔账，在目前房地产市场里，将一楼面积的三分之一市场化，就可回笼资金100万元左右，完全可以冲抵部分工程资金；其余三分之二面积用于社区服务，政府承担这笔费用理所当然。然而一楼的产权后来全部划给了街道办事处，由其添置公共设施提供公共服务。根据协议，街道办事处要承担一部分工程款，但他们根本拿不出这笔钱来。

　　根据“市里出一点，区里出一点，物业产权人出一点”的改造资金模式，居民作为“物业产权人”也要“出一点”，但至今还有很多户居民拖欠工程款。原因是居民们用公积金支付工程款的方式被拒绝了，因为在公积金二十多项提取资金项目中，并没有公房维修这一项，“政策上跟不上，让工程款支付拖延至今。”徐尧说。

　　“后来也不再有人来问我们要钱，我们想付也不知道该怎么付了。”不少居民对此很纳闷，他们也为此付出了代价，许多人至今领不到房产证。

　　徐尧觉得这个项目自己做得太多了，应该发挥业主的作用，尽管召开业主大会可能吵作一团，利益协调过程时间漫长，但不能急功近利地忽略这个过程。“这个过程是小区学会和谐、学会民主的过程，一个街道主任告诉我说，旧住房改造的过程就是向民主凝聚的过程，向社会和谐发展的过程。”徐尧说。（注：文中部分居民使用了化名）