跨越时代的构思 一国两制的由来

　　来源：中央人民广播电台华夏之声

　　跨越时代的构思: 「一国两制」的由来

　　梁爱诗

　　今年7月1日，是个值得庆祝的日子，香港回归祖国，整整十年。回归十年，我们不再停留在研究「一国两制」能否实现，如何去实现，是否成功地实现 - 因为这些不再是受争议的事 - 而是我们怎样向前走，在过去十年取得成果的基础上，踏上新的起跑线。

　　历史的回溯

　　香港(包括港岛、九龙和新界)，自古以来就是中国的领土。 十九世纪中叶，由于封建统治的腐败和西方列强入侵，英国政府两次发动战争，逼使清政府签订三个不等条约，即1842年的南京条约，1860年的北京条约和1898年的展拓香港界址专条，分别把港岛和九龙界限街以南割让给英国，及把九龙半岛北部和新界地租借给英国，租借期至1997年6月30日为止。辛亥革命、清朝灭亡以后的各届中国政府，都承认这三个不平等条约。

　　1949年新中国成立的时候，鉴于国际关系敏感，收回香港不利当前战略目标，毛主席和周总理决定暂时不收回香港。1972年，中国重返联合国，国际社会承认中华人民共和国是中国的唯一合法政权，承认香港问题是中国主权范围内的问题 。

　　直至1997年7月1日，国家恢复对香港行使主权为止的156年期间，香港成为了英国统治下的一个殖民地，受西方文化影响甚深，尤其是在50年代的末期至70年代的末期，内地与香港的人流物流受到限制，香港的经济、政治、文化和社会的发展，不得不往外求，形成了两地各种制度和情况很大的差异。

　　 为甚么要有「一国两制」

　　1982年，邓小平先生首次提出「一国两制」的方针，去解决台湾、香港、和澳门的历史遗留下来的问题 ，目的在考虑到现实情况，回归之后，如何保持三地的繁荣稳定，如何避免内地与台、港、澳长期分离所发展的不同制度 (特别是资本主义和社会主义制度的分歧) 以及生活方式，因统一而被连根拔起，使社会受到震憾、居民的利益受到损害，因此提出一个国家里面实行两种制度 : 即在内地实行社会主义制度，而在台、港、澳实行资本主义制度，并保证原有生活方式不变。资本主义制度的内涵可容许不同的政治、经济、法律等制度，在这些方面港、澳也有所不同，可说极其灵活。按这个原则，日后台湾也可以保留它的原有制度。邓先生还作出了「港人治港」、「高度自治」、「五十年不变」等承诺。「港人治港」和 「高度自治」是对香港人的信任，也是国家对香港的方针得以落实的保证。五十年是两代人的时间，到时国家的各方面的发展，对香港已有很好的保障，况且届时制度也未必需要变。「一国两制」是一个伟大的构思，充分表现了中国人的智慧，以及自古以来对和谐社会的索求。

　　「一国两制」的概念

　　一国两制」如何能解决历史遗留下来的问题？如何有助于维持香港的繁荣与稳定？历史遗留下来的问题是英国须要将香港交还给中国: 中国要对香港恢复行使主权；香港的实际情况是: 经过长期的分离，它有自己的政治、经济、法律、文化和社会制度，香港居民习惯了与内地不同的生活方式。 “一个国家”实现主权的回归，而“两种制度”容许香港原有的各种制度和生活方式不变。这个方针在《基本法》里得到体现，通过《基本法》实施。

　 「一国」的涵义

　　在过渡时期，为了令市民明白甚么是「一国两制」，我们一直强调: 除国防和外交是中央管以外，其余一切由香港自己管， “马照跑、舞照跳”，喻意一切都不变。这是过于简化了整个制度。事实上，香港回归最大的改变是主权的移交。《基本法》制定的目的，就是在国家对香港恢复行使主权时，它的基本政策方针得以阐明。 “主权”二字，除了在序言外，没有在《基本法》的条文中出现，因此常常被遗忘，但是，《基本法》的不少条文，便是“主权”的体现。 “主权”太抽象，很难以法律去介定 。用文字去表达，它可以说是一国的至高无上的权威 ——没有主权就没有国家。

　　主权的体现

　　中国是个单一体制国家: 主权属于国家所有。 全国人民代表大会是国家的最高权力机关，世界上有些国家是联邦制国家，它的成员在加入联邦前享有主权，但在加入成为组成联邦的一份子时，转让了许多权力给联邦行使，未转让的权力就由该邦保留，称为「剩余权力」。由于香港从来都没有自己的主权，因此也没有剩余权力。特区的高度自治权完全是中央的授予，自身没有任何权力。

　　《基本法》第一条，开宗明义地说: 香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部份；它的管理权、立法权、独立的司法权和终审权来自我国至高的权力机构 ；所有土地和自然资源属于国家所有 ；中文是我们的正式语文之一 ；五星红旗和含有国旗、天安门、齿轮和麦稻穗的图案是我们的国旗和国徽 ；中央人民政府负责外交事务 和防务 ，外交和派驻军队是国家主权的体现；中央人民政府任命行政长官和主要官员 ；有关国防、外交和其它不属于特区自治范围的全国性法律，经引入附件三，可在香港实施 ；特区法院对国防、外交等国家行为无管辖权 ；《基本法》未有授权的事项，特区需取得全国人大或其常委会的授权 才能进行；特区政府与外国就司法互助关系缔结安排，需得中央人民政府的协助或授权。

　　因此，上述条文确认我国对香港享有主权是中央和特区关系最重要的部份，两制以一国为大前题。虽然我们在香港实行不同的制度，但我们是一个独立的实体，我们共有同一源远流长的历史，共享同一的语言，共享同一的文化，香港是国家的部份，国家就是中华人民共和国。

　　 如何体现「两制」

　　「两制」的体现，在中央把行政、立法、司法权(包括终审权)授给特区，实行高度自治 ，保持原有资本主义制度和生活方式 ，保护私有财产 ，土地及自然资源的开发使用权由特区管理，收入由特区政府支配 ，原有法律予以保留 ，立法、司法制度不变 ，司法独立 ，香港有自己的终审庭 ，外国籍人士可以担任特区各级法院的法官，他们审判案件时可参考其它普通法地区的判例 。香港无需负担驻军费用 ，除涉及外交、国防及其它中央管的事务外、全国性法律不在香港实施 ，包括保卫国家安全的法律 。香港有不同于内地的政治体制 。公民享有的权利和自由，受到《基本法》的保障 ，并以两个国际人权公约在港适用条文为准则 。资本主义制度继续在香港实施 ，财政独立，不上缴中央 ，自行发钞 ，不管制外汇 ，不征收关税(少数货品除外) 。特区保留了原有的教育、科学、文化、体育、宗教、劳工和社会服务制度，自行制定发展和改进的政策 。香港有自己一套航运、航空管理制度，注册商标和船舶 ，签订航空协议 ，自行实施出入境管制 并与其它各国或地区缔结互免签证协议 ；特区政府可以作为中国代表团成员，参加与特区有关的外事，还可以在指定的领域用“中国香港”名义参加国际组织和国际会议 ，并可在外国设立经贸办事处 。因此，香港能够维持国际金融中心和自由港的地位，也保障了市民原有生活方式不变，与内地的制度有别。

　　 高度自治

　　讨论过「一国」和「两制」，让我们看看「一国」和「两制」是如何连起来的。「两制」之能实现，是由于《基本法》第二条的授权 。高度自治不等于独立，被授权者还要完全按照授权的范围和条件去行使权力。正确地行使高度自治权，必需了解《基本法》，特别是香港的法律地位，以及中央和特区的关系。刚才我介绍过《基本法》的内容，我想谈谈中央与特区的关系。

　　中央和香港特区的关系有三方面: (1) 授权与被授权的关系; (2)领导与被领导的关系; (3) 监督与被监督的关系。从《基本法》的条文了解到香港的法律地位，我们可以明白为甚么在 “港人治港”、“高度自治”的承诺下，中央政府在特区的某些事务上依然有个角色，也可以明白中央参与这些事务，并非如有些人所说: 践踏「一国两制」、干预特区事务、破坏「高度自治」，而是在履行《基本法》的义务。

　　授权与被授权的关条

　　刚才我讲过国家主权的体现。既然所有权力属于国家，由全国人民代表大会去行使，而全国人民代表大会把高度自治权授给特区。因此，特区的权力全部来自全国人大通过《基本法》所授予，并且按照《基本法》的条文去行使，没有任何“剩余权力”。有些权力已在《基本法》赋予，有些仍需要中央批准或授权 。 《基本法》第二十条说: 特区可享有全国人大及其常委会和中央政府授予的其它权力，意思就是没有被授权的便没有权行使。承认全国人大及其常委会的权力，是整个授权的基础。

　　 领导与被领导的关系

　　《基本法》第十二条说明香港特区是国家的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府，中央各部门、各省、自治区、直辖市均不得干预特区自行管理的事 。因此，虽然特区的终审法院是香港的最高的司法权威，它也不能凌驾于全国人民代表大会或其常委会之上。1999年1月29日，在吴嘉玲等一案的判词，终审法院提及它对人大和人大常委会的行为有违宪审查权，当时引起内地很强烈的反应。特区政府申请法院要求澄清，终审法院在2月2 6日做出声明，澄清了裁决的意思，就是: 人大或人大常委会按《基本法》行事或做出对《基本法》条文的解释，特区法院不能质疑，并要以该解释为裁判依归。这个声明对中央和特区的宪法关系，做出了关键性的确定，为整个《基本法》的成功落实奠下了根基。普通法的一个原则，就是被授权者不得否认授权者的权力，否则他自己便没有获得任何权力，因此特区不能挑战全国人大和它的常委会的权力，否则它便没有行政、立法和司法权。同样地，在普通法国家，也有「国会权威至上」(parliamentary supremacy)这个原则，那是从封建制度下皇帝不可能犯错这个原则发展下来的，虽然这个原则随着时代的进步起了些变化，但是在英国宪法的理论上仍是主流意见 。

　　后来，人大常委会按《基本法》第158(1)条做出了三次解释: 即《基本法》第22(4)条和第24(2)(3)条有关居留权的行使 ; 附件一第七条和附件二第三条有关修改行政长官和立法会产生办法的规定 ，和第53(2)条有关补缺的行政长官任期问题 。每次行使解释权，人大常委会都按照宪法的规定和《基本法》有关程序，从特区的利益出发，解决了香港无法或难于解决的问题。人大常委会的法律解释权，体现了全国人民代表大会是「一国」的最高权力机关，然而它行使法律解释权，并没有影响香港终审法院作为「两制」下的最高审判机关的权力，因为人大及其常委会不对香港案件直接作裁决，司法管辖权仍然由特区法院依法独立行使。中央与特区的从属关系，或领导与被领导的角色，可见于此。

　　监督与被监督的关系

　　国家在“中英联合声明”中说明了对香港的基本方针政策，便有责任使它落实，而中央政府既对香港拥有主权，它对香港的管治也有责任，尽管它就「高度自治」作出授权。为了保证这些基本方针得以贯彻落实，《基本法》给予中央一些监督权，例如: 特区立法须报人大常委会备案，如任何法律不符合《基本法》关于中央管理的事务及中央和特区关系的条款，可将有关法律发还，立刻失效 。

　　香港特别行政区的设立和制度，由全国人大按宪法第三十一条和第六十二(十三)条规定，它有责任确保其体制符合原来设计。政治体制是特区的制度重要一环，因此《基本法》附件一第七条、附件二第三条规定行政长官和立法会的产生办法，如在2007年以后需要修政，除得到三分之二的立法会议员通过，行政长官同意外，还须分别报人大常委会批准或备案，以确保符合国家对香港的基本方针政策。同样地终审法院法官和高等法院首席法官的任命或免职也要报人大常委会备案 。人大常委会对《基本法》的法律解释权、修改权、及人大常委会采用或不采用原有法律的权力也是确保《基本法》的正确实施和立法目的得以落实。中央对特区有监督与被监督的关系。

　　对外关系

　　最后，我想从外事关系去说明「一国两制」、「高度自治」。外事本来是国家主权的体现，祇有国家有权行使。基于「一国两制」，中央政府授权特区以“中国香港”名义在适当的领域参加国际组织，国际事务和会议，缔结互惠协议 ，而回归前已适用于香港的国际协议，由中央政府通过与外国交换备忘录可继续在香港实施。因此，大约200条国际公约和协议，在回归后仍然在港实施，而新订的约有100条，大部份关于民航运输、航运、促进保护投资、司法互助等 。在打击犯罪的合作上，香港得到国际的赞赏；中国是联合国安全理事会成员之一，特区执行了中央政府的指令，落实该会第1267及1373号决议，有关打击恐怖份子的措施。香港除参加了六个联合国与人权有关的公约，向有关委员会提交报告并出席会议外，香港特区代表还以中国代表团成员身份，积极地参加了限以国家为单位的国际会议，包括世界知识产权组织，国际货币基金组织和国际劳工组织举办的会议。香港政府也以“中国香港”名义出席了无数次不限以国家为单位的会议，包括世界卫生组织、亚太区经济合作组织，太平洋经济合作议会，世界贸易组织，世界海关组织和世界气象组织所举办的国际会议。香港也作为多项国际盛事的东道，例如 《财富》全球论坛，东亚经济高峰会，太平洋经济合作议会第十四届大会和WTO第六次部长级会议等。此外，国际结算银行，欧洲联盟，联合国难民事务高级专员署，国际货币基金组织，国际金融公司和世界银行共六个国际组织，也在香港设有办事处。目前，超过一百个国家在香港特区设有官方或半官方机构并派驻人员。这些按照《基本法》做出的安排，使香港作为一个国际性的金融经贸中心的地位，得以维持。

　　《基本法》的实施初期，外国政府对「一国两制」不了解，对非主权国的特区政府，是否有权与外国签署协议有怀疑，甚至不承认香港公司的法人地位，拒绝履行移交逃犯的协议，随着多方的努力，包括中央政府给予的支持，外国政府明白：不承认香港的独特地位，对中国与香港没有好处，最重要的还是对他们本身没有好处，问题便迎刃而解。

　　因此，就外事而言，中央有代表特区政府的权责，特区政府参与外事，必须通过中央政府，或由中央政府授权。这个关系，也是「一国两制」的特色，因此一个国家在世界贸易组织能有四个成员。特区既与国家一体，亦有它的独自角色，但此角色由授权产生。

　　总结

　　了解中央与特区的关系，接受中央对香港享有主权，有利特区与中央建立互信，使《基本法》能贯彻落实。「一国两制」的成功，不是如有些人所说，捍卫香港的一制以对抗 “一国”或另一制，而是发挥特区的长处，有利于“一国”及“两制”的共同发展。能明白中央和特区的关系，便能明白回归祖国的意义，拥抱回归，承担起历史付与我们的责任。