既保青山绿水 又让农民富足

　　既保青山绿水 又让农民富足

　　——锦屏县集体林权制度改革观察

　　400年前，云贵高原东缘斜坡，清水江畔，森林排山塞谷，黎民采木扎排，放抵大江，运至江淮。在斜坡边缘的锦屏县经营林业富甲一方，成为贵州最大的木材集散地。

　　时间推至1998年，我国南方发生特大洪灾，社会对林业的生态需求日趋凸显，全国实施“天保工程”，锦屏的林业也实现了社会角色的变革，从经济获利走向生态保护。8年时间，锦屏县的森林覆盖率从56%上升到70.8%。

　　以牺牲林农经济利益、放缓县域经济发展速度为代价的生态保护，其局限性也日益凸显；县级财政和国营森工企业依赖中央财政转移支付的部分补助，尚可勉强支撑，但造林的主体——占全县人口80%左右的林农无法从林业中获利，造林护林的后继力量不足。

　　贵州林业要健康发展，亟待破解生态效益的矛盾，在保住青山绿水的同时，又让农民富足。

　　明晰产权

　　锦屏林业发展留存下大量林地契约和界碑，这既是锦屏林业繁荣的见证，经济学家还把它们视为我国产权制度雏形的见证。

　　无论是经济自身的规律还是历史的相似，我省开展的集体林权制度改革也首先从明晰产权做起。从2006年12月起，用3年时间，在全省开展集体林权制度改革。

　　有人说，锦屏林业的问题解决了，全省林业的问题就迎刃而解。这一方面彰显了锦屏在全省林业中的地位，另一方面则反映出锦屏林业的复杂性、多样性。

　　锦屏林业产权历经了土地改革、农业合作化(互助合作、初级社、高级社)、人民公社、“四固定”、林业“三定”、林业分户经营等多次变革，形成自留山、承包山、集体预留公山和林地使用权与经营权相分离的林场山等林权格局，经营方式有集体林场、个体联户林场、集体与个人联户林场、企事业单位林场等，基本包含了其他地方所有的产权形态和经营模式。但由于种种原因，多次改革均不彻底，其中山林纠纷的调处一定程度上成为历次改革的绊脚石。

　　据该县国土部门1993年的调查，90%的村级分界线存在林地所有权争议，边界不清、都不愿签协议造成林权证发放困难。由于缺乏产权保障的基础，直接造成后续改革难以为继。

　　而此次改革任务更为艰巨，所涉及的群众和林地范围前所未有。除国有林之外，包含了该县所有的森林、林木和林地，将进行林权明晰的林地面积在180万亩以上，所涉及到的群众占该县总人口的80%以上。

　　为此，黔东南州从其他15个县市选派15位林业局副局长到该县15个乡镇挂职，另外还抽调140人前来支持林改工作；州林业局、州林改办分别抽1名副局长和1名负责人常驻该县督导，州林业局还从有限的资金中挤出37万元作为该县林改经费。

　　这是黔东南州举全州林业之力对锦屏林改的支持和帮助。

　　而锦屏林改的一些“土”做法更值得关注。

　　寨先村林改工作走在该县205个村的前列。在此次林改中，该村坚持“一走两不走”、交费调解的方法，有效化解了矛盾。

　　该村与偶里乡寨霞村和格溪村有2000多亩的林地林权纠纷，曾经诉诸地方法院，十多年来悬而未决。此次林改中该村村委会采取“一走两不走方法”，说服群众尽可能走群众路线，不走行政诉讼，不走司法程序解决林业纠纷问题，充分发挥了村民的积极性与智慧，最终达成了边界协议。

　　对户与户间的争议、组与组间的纠纷，该村采取交费调解的方法，根据争议面积，收取50到100元不等的押金，协商调解达成协议的退还押金不收费；协商解决不了的，由工作组在一周内组织当事双方进山调解，败诉方所交的押金不退还，用作调处工作人员的误工费。目前，村内的20起纠纷全部协商解决。

　　“群众的事群众办”。在此次改革中，锦屏县坚持“群众主体、农民决策”原则，不论采取何种林改方案，均需经过村民会议三分之二以上成员或村民代表大会三分之二村民代表同意。

　　林地资本化

　　产权的明晰解决了林木主人的问题，而主人能否呵护培植林地则要看主人能否从中长期获利。

　　此次的产权明晰不等于林农拥有了林木的砍伐权，由于林木所具有的生态效益，国家对砍伐指标有着严格的限制。从2002年至今，锦屏每年的砍伐指标只有6万立方米，这一指标限制了锦屏每年通过林木交易的获利总量。此次改革是否成功，获利总量成为一个绕不开的要素。

　　地茶村1993年与县林改办制定了《地茶股份合作林场股份设置方案》，设立了股份制林场。股份设置为山权股、普通股、管护股、投资股四大类，对普通股实行“人林挂钩”，一次量化到人，除土地权股外，其他股份允许转让、继承、抵押和馈赠。村民从而可以通过股份的转让而非砍伐树木来解决生产生活中的燃眉之急。

　　产权的资本形态能否成为解开获利总能的钥匙？

　　目前，锦屏县已形成明晰多种林地产权的方法。对森林、林木、林地产权仍归集体所有的山林(含林业“三定”时预留的各种公山)以及县人民政府规划为林业用地的荒山荒地，根据群众意愿，采取均山到户，家庭经营；均股到户，集体经营；均利到户，流转经营三种形式。对“林业三定”时期，已划定到户的自留山、责任山，自留山由农户长期无偿使用，自留山上的林木除划定时另有约定外，一律归农户所有。对集体山林已入股、联营到乡村林场或其他经济组织的，按协议执行，所得收入70%以上均利到户。对划入公益林内的集体山林，维持林权现状，只发(换)林权证，明确管护责任。也可采取“分股不分山，分利不分林”的方式，将产权明晰到户。

　　在记者的采访中，一些林业工作者认为，林木资本化的形式应得到更广泛的推广，可将林木预期收益推向市场进行交易，由此既能严格执行指标砍伐，又能解决林农眼前的经济需求。

　　据介绍，该县将在今年9月建立林权交易中心，规范木材、林木、林地的交易与流转。并鼓励“依法、自愿、有偿、规范”流转林地使用权和林木所有权，从而实现林木、林权活起来，林农的钱袋子鼓起来的目标。

　　重构权力利益体系

　　在锦屏，此次改革将重构林业系统的权力与利益体系。

　　过去，一张民用材砍伐申请表的审批流程为：村委会—乡镇林业站—乡镇分管领导—县林业局—县林业局工作人员现场审核—县林业局审批，有人形象地称为“被公章染红的申请”。林农有时在这一繁琐过程中花费的成本甚至超过了所获得的利益。

　　林改后，该县将在分山到户率超过60%以上的林业重点村，以村为单位成立“林业协会”，这一民间行业自治组织将成为该村木材采伐指标进入，林材产品流出的“把关口”。县林业部门只负责砍伐指标的规划、分配和砍伐的监督，审批的中间环节将被取消。

　　林农成为市场的主体后，随之将面临“小生产和大市场”的矛盾，如何搞好技术、信息等服务是政府部门需要考虑的问题。目前，锦屏林业局行政事业系统共有178人，其中纳入财政开支的有48人，130人由部门开支。审批程序的减少，中间层次的管理人员将何去何从？从管理走向服务，将是必然选择。

　　随林改而至的权力利益体系的重构既是对目前林业内部管理体系的挑战，同时也为政府转变职能提供了契机。