省际分水方案基本完成 国家水权制度将“破茧”

　　据消息灵通人士透露，继《水利发展“十一五”规划》提出“初步建立国家水权制度”目标之后，水利部组织起草的《全国水资源综合规划》和《水量分配指导意见》两大界定省际水权分配的文件也已基本完稿，并很有可能在年内颁布。

　　有关专家认为，尽管距离真正实施还有很长一段路要走，但国家水权制度作为化解短缺、污染、浪费等造成的“水危机”的良方，正在加速“破茧”而出。

　　两大文件基本完稿

　　消息人士透露，水利部组织起草的《全国水资源综合规划》目前正在水利水电规划设计总院统稿，年内有望正式颁布；而另一重要文件《水量分配指导意见》也已基本完稿，有望在《综合规划》之后出台。

　　对此，中国水利水电科学研究院水资源研究所副所长甘泓证实，《全国水资源综合规划》主要涉及全国主要江河省际初始水权的分配，目前，正处于即将结束的阶段。曾参与《水量分配指导意见》起草的中国水利水电科学研究院水资源研究所水资源配置室主任谢新民表示，《水量分配指导意见》已基本完成，但得等《全国水资源综合规划》颁布之后才能发布。

　　2005年1月11日，水利部下发通知，正式公布被称为“开展水权制度建设的指导性文件”《水权制度建设框架》。

　　按照该框架的构想，水权制度体系由水资源所有权制度、水资源使用权制度、水权流转制度三部分内容组成：国家拥有水资源的所有权，而水资源的所有权则被分配到用水户，用水户可以用分配到的初始水权进行转让和交易。

　　《水权制度建设框架》还提出，要编制全国水资源开发利用近期和中长期规划，建立编制水资源配置方案和河流水量分配方案的管理制度。

　　由此看来，作为“里程碑”式的文件，酝酿中的《全国水资源综合规划》和《水量分配指导意见》正在向上述目标迈出关键的一步。

　　谢新民表示，《综合规划》主要解决的是流域水权分配到地方的问题，而《指导意见》则通过建立分配原则和程序将初始水权进行“固化”。

　　据悉，《综合规划》以重大的调水、蓄水、取水工程为引导，将流域分配的大体格局确定下来。具体而言，通过流域和行政两个切分方向，《综合规划》将流域的水量计算和配置单元划分到行政地市套三级、四级或五级区。《指导意见》则进一步细化，并确定分配方式和初始水权分配的法律依据。

　　据谢新民介绍，在《指导意见》的讨论过程中，他们提出要将初始水权分为政府预留、国民经济预留和生态环境预留三部分。其中，政府预留水权包括国民经济应急水量、生态环境应急水量、水市场应急水量、发展风险应急水量、协调发展应急水量和重大发展战略预留水量六个方面。

　　而国民经济预留水权主要包括生活、工业、农业用水，生态环境预留水权则保证如国家湿地保护区之类对水的需求。

　　面临重重障碍

　　尽管国家水权制度前景诱人，但在现实中，它还面临利益纠葛、运行设施、制度约束等种种问题，距离真正的实施还有很长一段路要走。

　　甘泓表示，《综合规划》迟迟没有出台，主要不是技术问题，而是各省区市争论不休，“各省（区市）意见如果都满足的话，水资源是远远不够的”。

　　上述消息人士也告诉记者，《水量分配指导意见》原定的名称是《我国初始水权分配指导意见》，但后来考虑到初始分配的难度，而不得不由“初始水权”退回到“水量”。

　　甘泓还认为，我国水权制度还面临管道、监测手段等运行设施先天不足的问题。比如农田灌溉多没有采用水管或水渠，因而不仅渗透、蒸发耗损严重，而且很难计量实际用水量。此外，流域中水的流入量、流出量等都缺乏有效的监测手段和设施。

　　清华大学环境系水业政策研究中心主任傅涛则向记者表示，水权制度在中国的推进将受到诸多因素的制约，其中包括水权制度的市场化与中央政府大规模调水工程的计划式的冲突，以及水权制度建设与现行法律体制的矛盾。

　　意义堪比“土改”

　　不过，专家们对国家水权制度的价值做出了充分肯定，而种种迹象也表明，国家水权制度正在加速“破茧”而出。

　　“如果国家水权制度建设好了，它的意义跟土地改革差不多。”谢新民向记者表示，水权制度的本质在于把作为公共资源的水分配给个人，打破“大锅饭”，避免“公地悲剧”，促使社会走出一条节水、治污、保护的发展道路。

　　据统计，我国人均水资源占有量约2200立方米，只相当于世界平均水平的1/4，被列为全球13个人均水资源贫乏的国家之一。

　　但与此同时，如此珍稀的淡水资源被浪费、污染等现象却屡见不鲜。中国环境与发展国际合作委员会高层课题组曾指出，中国缺水在很大程度上是由水浪费、污染和生态系统退化等人为因素造成的。

　　实际上，水资源浪费有其体制性的原因，即水资源公有带来的“公地悲剧”。例如，占用水总量67.3%的农业部门无需交纳水资源费，仍然主要采用大水漫灌的耕作方式，水利用系数一般只有0.45，远低于发达国家0.8的水平。而水权制度建立后，农户就可以像甘肃张掖的农民一样，将节约出来的水权卖出去。

　　此外，工业部门不必要的水资源耗费也时常上演。谢新民表示，以前水是国家的，各地都拼命发展耗水的工业，等规模做起来再去找水，但水权制度建立后则要求“以水定发展，以水定需求”。

　　在污染治理方面，谢新民认为，在上下游明确初始水权以后，通过监测水流断面的水质，下游可以请求水行政主管部门制约上游可能的污水排放行为，还可以通过法律程序要求上游为已发生的污水排放行为做出补偿。

　　现在看来，水权制度正在冲破重重障碍，加速推进。在水利部今年初制定的“2007年水利工作的五项重要任务”中，“制定重要江河水量分配方案”这一约束性目标赫然在列，这意味着两大文件的发布为期不远，国家水权制度的建立也将前迈一步。

　　有关专家认为，尽管距离真正实施还有很长一段路要走，但国家水权制度作为化解短缺、污染、浪费等造成的“水危机”的良方，正在加速“破茧”而出。（记者高建锋）

　　（来源：中国证券报）