“生态”重建：成都市基层民主政治建设的内涵与外延

　　四川新闻网-成都日报讯 ：

　　背景

　　2003年以来，市委围绕统筹城乡经济社会发展、促进城乡同发展共繁荣的目标，大力推进基层民主政治建设。这是党的执政能力建设的重要举措，是扩大党内民主在我市的具体实践，是统筹城乡经济社会发展、推进城乡一体化和规范化服务型机关建设的政治保证。

　　市委对这项工作高度重视，将其列为推进成都发展的“五大建设”（城乡一体化、规范化服务型政府建设、基层民主政治建设、文化产业建设、党的自身建设）之一，出台了《关于加强基层民主政治建设的意见》。市委主要领导均投入了大量的时间和精力，经常深入基层调查研究，指导解决具体问题。全市各级党组织结合本地实际，狠抓落实。党员群众发挥主体作用，在参与中学习，在学习中提高，形成了统筹协调、规范有序、整体推进的良好态势。

　　成都市基层民主政治建设集萃

　　主要做法：

　　→以巩固扩大党的群众基础为重点，积极稳妥推进干部选任方式改革，并始终把“提高质量”放在首位。

　　→以提高决策科学化、民主化为重点，全面推行“三会”开放。形成广纳群言、集中民智的科学决策机制。

　　→以落实和保障党员群众民主权利为重点，全面推行党务、政务、村（居）务公开。

　　→以群众满意为基本价值取向，积极推行社会评价。在基层党委政府年度考核和干部考察中，普遍开展了社会评价，形成了区（市）县、部门和乡镇（街道）领导干部、村（社区）干部、普通党员“四级社会评价网络”和“下评上、民评官、基层评机关”的社会评价机制。

　　主要数据：

　　截至目前，全市先后在74个乡镇开展了党委书记公推直选试点；86.4%的社区、93.5%的村党组织书记推行了公推直选。

　　截至目前，全市共开放“三会”（党委常委会全委会、人大常委会、政府常务会）609次，5132人次列席了会议，提出意见建议1319条，采纳634条。

　　目前，全市1118名党委委员、6505名党代表、7.4万名党员参加了“三联系”（党委委员联系党代表、党代表联系党员、党员联系群众）活动，共联系党员3.2万名、群众22.9万名，收集意见2.7万条，协助解决困难、问题7000余件。

　　据统计，开展基层民主政治建设以来，乡镇年度入党积极分子同比增长了16%，显示出基层党组织的凝聚力、影响力明显增强。

　　在成都市肩负着“国家统筹城乡综合配套改革试验区”的历史重任，正处于新一轮跨越的起跳之际，重溯基层民主政治建设4年的探索之路，有一种特殊的意义。因为，成都市城乡统筹、“四位一体”科学发展的实践得以如此高规格地提升，基层民主政治建设是“引擎”之一。

　　在全市正深入贯彻落实《中共中央纪委关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》之际，回顾基层民主政治建设的推进过程，会发现党风廉政建设、尤其是基层党风廉政建设总是予以“全程关照”。“两股绳拧成一股绳”，量出了成都市基层民主政治建设的深度、宽度、力度、创新度、外延度和超前度。

　　在此将两者相提并论，基于新形势下的发展趋势，更基于成都已有的实践。如沉下去触摸，方可感知两者间，你中有我、我中有你。

　　充分推荐反复提名让更多良才脱颖而出

　　嘉宾 锦江区委组织部有关负责人

　　2004年，锦江区在全市率先进行社区党支部书记的公推直选，并探索出一套行之有效的制度和机制。特别是改进推荐办法，采用“三荐”方式（党员自荐、党员群众推荐、社区党建联席会成员推荐），扩大了人选范围，为更多的良才提供了机会。支部书记选出后，由书记提名委员候选人，再经党员大会选举通过。此项举措在省、市进行了推广。

　　嘉宾：之后，我们还进行了一系列探索：

　　创新1——改进提名方式，率先尝试“二次三票”提名推荐法

　　过去，村、社区支部书记的产生由区委委员和候补委员提名。这两部分人员的人数约二三十名，对被提名者的认识存在局限性。改进后，先由全区副局级以上干部（一票）和全区各界群众代表（二票）共500多人进行第一次投票提名推荐，产生第一轮人选。在此基础上，再由区委委员和候补委员（三票）进行第二次投票提名推荐。

　　此举解决了干部“从哪里来、去哪里选”这一长期困扰组织部门的问题，改变了少数人选人，少数人被选的状况，使党管干部原则和群众公认原则得到了有机统一。在2006年的换届中，锦江区采用此法，对14个局级正职领导职位进行了公开提名推荐，达到了理想的效果。

　　创新2——民意为先，实现政务公开最大化

　　将充分尊重群众的知情权、参与权和监督权作为深化政务公开的重要内容：广集民意，促进决策更规范、更科学、更民主。制定并实施了《成都市锦江区重大行政决策事项调研咨询公示听证暂行办法》等配套措施，成立了66名专家学者组成的区重大行政决策咨询委员会，对区域经济社会发展、城市规划建设等重大事项进行决策前论证，如幸福梅林就是其成果之一。

　　2005年7月，我们率先在全市出台了《党员代表和党外同志列席区委常委会、区委全委会的试行办法》。随后又相继向人大代表、政协委员、普通党员和市民代表开放了区人大常委会，区政府全体会、常务会，区政协常务委员会。“六会”开放，大大拓宽了区委民主决策、民主管理和民主监督的途径，增强了工作的透明度。

　　创新3——先报盘后测评，让群众的“分”打得心中有数

　　过去，组织部门考察某位干部时，遇到的情况是，这位干部究竟做了哪些工作及工作的成效，普通干部和群众不是很清楚，因此在测评时一般都打印象分。为了更真实、更公正地评价干部，我们对考察方式进行了改进，即在考察预告发出前，考察对象就要将自己的工作及成效按条目式列出要点，并进行公布，让干部和群众充分知晓，以利测评时做到心中有数。此举延伸了干部工作中的民主范围。

　　过去“罢而不免”现在要罢必免

　　嘉宾1青羊区委组织部有关负责人

　　嘉宾2文家街道办事处党工委副书记、纪工委书记李江

　　嘉宾3府南街道办事处党工委副书记王英才

　　青羊区将基层民主政治建设视作群众工作在新时期的新实践、城乡一体化的保障性措施和城乡统筹的内在动力。从2005年开始，该区着力于建立长效机制，形成了一系列配套制度。

　　创新1——“三会开放”，让列席代表有备而来，既带耳朵又带嘴巴，并对决策的实施过程进行全程监督。去年，青羊区按照中央组织部的“点题”，开放了区委常委会、全委会，人大常委会和政府常务会（以下简称“三会开放”）共41次。按不同的类别建立了列席代表库，针对不同的议题选择不同的列席代表。并专门出台了一系列措施，明确了会前、会中、会后怎么做。

　　嘉宾1：“三会开放”的制度保障形成了链条，具体讲就是：会前→提前告知相关部门开会的信息，征集并确定议题；提前将会议的议题通知列席代表库的相关代表，让他们有的放矢地收集意见。同时，在网上公开征集列席会议的自愿者；会中→每位列席代表有3至5分钟的发言。由于会前已作准备，因此，他们的发言不是个人的意愿，而是代表一方百姓的声音。此措施解决了过去列席代表“只带耳朵”的问题；会后→会散了，列席代表不散。他们要全程参与监督决策事项的实施和落实。

　　创新2——社会评价体系的设计，从制度上解决了干部作风转变的问题，有效提升了干部队伍的执政能力和履职能力。具体做法是开展“三评”：组织评、群众评、服务对象评。评价分三个层面进行。其中对经公推直选产生的社区干部的评价方式是：一考——组织进行岗位考核；一评——向居民代表大会述职，由群众对其履职情况作出评价；一聘——不满意度超过30%，就建议自动辞职或启动罢免程序。

　　典型事例：2005年和2006年，太升路街道分别有11名和10名干部主动辞职。一名干部不愿辞职，街办按《青羊区太升路街道社区党组织成员罢免试行办法》，对其进行了罢免。这是成都市对不称职公推直选干部实施成功罢免的首起案例。突破了过去“罢而不免”的瓶颈。

　　创新3——工资一旦不沾集体资产，“三公开”即变全透明

　　嘉宾2：怎样让村级财务的公开从半透明到全透明，我们对每个村的资产和财务情况进行了审计，发现了一些问题，比如村干部的薪酬是从集体资产中开支，怎样开支的群众不清楚。鉴于此，我们制定了改革方案，并纳入村级干部薪酬制度配套改革措施于2005年7月正式实施。自此，村干部的薪酬不从集体资产中开支一分钱，而过去开支的那部分全部用来给群众办实事。

　　嘉宾3：“三公开”中的财务公开，群众最关心，也最敏感，过去占信访量的1/3。村级财务的全透明公开，关键的利益问题解决了，从源头上杜绝了干部的腐败可能，其结果是还了老百姓一个明白、还了干部一个清白。因此，“三公开”的瓶颈问题就真正得到了突破。

　　群众把信任给您您拿能力回报

　　嘉宾1 温江区委组织部有关负责人

　　嘉宾2 万春镇党委副书记、纪委书记尹华群

　　嘉宾3 永宁镇党委副书记、纪委书记柯震弟

　　区（市）县干部的任用，是一个群众关注度高的敏感问题。在极少数地方，时有买官卖官、以权谋私的腐败行为发生。为此，中央组织部于2002年开展了《科学规范、有效监督区（市）县委书记用人行为》课题的试点工作。在全国选择的8个点中，成都市的温江区是其中之一。

　　嘉宾1：通过试点，已产生了三个效果：对干部的选拔和任用规范化和科学化；扩大了干部工作的民主；基本形成了正确的用人导向和良好的用人风气。正是这项试点，使区领导班子在基层民主政治建设的认识上抢得先机，形成了“系统思考、统筹推进、保证质量”的理念，并在实践中作了一些探索。

　　现象和对策1：当公推直选出的镇党委书记履职后，少数人在工作中表现出心有余而力不足。这从一个侧面说明，群众公认度高的干部不一定是最优秀的干部。温江区从“办法”和“程序”两方面入手，进一步健全了基层民主选举机制。

　　做法（嘉宾1）：“公推直选”的核心和关键是“质量”，即在充分体现民意的基础上，保证被选出干部的质量，要能够担当得起带领群众奔小康的重任。为此，我们完善了“公推直选”的办法和程序，如对被推选者进行三关测试：职业心理测试、结构化面试和民主测评。

　　增加这3道关口，既较好地解决了公推直选候选人的群众公认问题，又使候选人的素质和能力在选举过程中得以全面体现，进而保证了公推直选的质量和党组织在选人用人上的科学性和准确性。

　　现象和对策2：针对过去党代表“开会时举举手、画画圈，散会靠一边”的状况，温江区于2003年底在全市率先实行了“党代表常任制”，为充分发挥党代表在闭会期间的作用搭建了平台。

　　做法（嘉宾2）：“党代表常任制”有一条线贯穿：党委→党代表（参加镇党代会的代表）→党员→群众。镇党委会要向党代表述职，要将涉及相关区域和事项的时间段向相关的党代表开放，并赋予他们列席、提议、发言的权利。他们的职责就是同党员和群众保持联系，收集社情民意，形成提案。2006年，我们开放了26次党委会，党代表有65人次列席，通过办理提案和建议，解决各类问题40多件；实现了与4个大项目的对接，安置就业人数600多名。

　　现象和对策3：农村党员中，党员干部占少数，大多数为党员群众。过去，党员群众有劲想使却无处使，只能无所事事。因此，在农村，有党员不如群众一说。温江区创新发挥广大无职党员作用的方法和载体，在全市率先开展了“无职党员设岗定责”试点，从而解决了这一老大难问题。

　　做法（嘉宾3）：这项措施的关键是“定岗定责”。即根据无职党员的特长、爱好和年龄设计了十几个岗。他们年初与村上签订责任书，明确了一年中要做些什么，年终村上要对其进行考核。由于这个平台的搭建，唤醒了他们的党员意识，具有了荣誉感和责任感。

　　村支书说话：

　　王向东（永宁镇八角村党总支书记）：我们村设立了外出务工支部、种养殖业支部、老龄支部等。在下设方针政策宣传岗、民情民意调查岗、邻里矛盾调节岗等岗位。运作方式有一人一岗、一人多岗、多人多岗等。无职党员有处使劲，积极性很高，做出了成绩，受到了群众的尊敬。同时增强了党组织的向心力和凝聚力。

　　村民的事村民自己管村民的行为用章程管

　　双流县“村民自治”的进程要追溯到上个世纪九十年代。1997年就作为成都市第一家，荣获了“四川省村民自治示范县”的称号；2003年又被国家民政部命名为全市第一批“全国村民自治模范县”。

　　双流县民政局有关负责人说，在全县村级民主政治建设的过程中，农村基层组织实行以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的村民自治，有效地促进了自我管理、自我教育、自我服务的村民自治的三大职能。并已形成一套完整的制度和切实可行的办法。

　　创新：《村民自治章程》自己定来管自己

　　村民自治的关键词是“民主”，核心是“村民的事村民自己管”。《乡规民约》是村民自治的重要内容，旨在规范村民的行为。但过去的《乡规民约》是条款式的，执行起来很难。加之社会、经济的不断发展，新问题也不断出现，如女婿上门该不该分土地，女嫁出去了不迁户口还分不分钱等等，这些是法律的盲区，就要靠一个切实有效的章程来约束。于是，2001年，双流县就制定了自己的《村民自治章程》。在推进城乡一体化的进程中，章程又与时俱进地增加了新的内容。

　　记者手里有一本红色封面的小册子。这是临江村村民委员会于2005年元月11日起实施的新《村民自治章程》。仅看看第三条，“自己的事自己管”是怎样管法就一目了然：本章程是本村村民的行为准则，全体村民都必须严格遵守。本章程由村民委员会组织实施，村民会议、村民代表会议监督执行。

　　章程内容丰富，且操作性很强。除上面提到的对“法律盲区”有对策外，还有与党委、政府中心工作“配套”的举措，如第二十三条：土地被依法征用后失去承包土地，并按照征地政策进行了非农人口登记，处于法定劳动年龄内有就业愿望、具有劳动能力的失地无业农民可按政策领取《成都市失地无业农民再就业证》，享受有关再就业优惠政策。

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　　近年来，双流县的村民自治活动不断推进基层民主政治建设逐步走上制度化、规范化轨道，从而使民主选举制度得到全面推行，民主决策制度得到广泛参与、民主管理制度得到新的进展，民主监督制度得到不断完善。全县村务公开面达到100%，规范率达到95%以上。

　　不拘一格降人才全面锻造“班长”

　　嘉宾青白江区委组织部有关负责人

　　青白江区的党风廉政建设有两项举措走在了全国前列。一是全国第三家掀起“问责治庸”风暴，二是在中央颁发《关于加强农村基层党风廉政建设的意见》之前就已开展此项工作。该区在铺垫厚实的基础上，于去年6月启动了“班长工程”，并以此为抓手，向村级层面深入推进基层民主政治建设。

　　嘉宾：围绕村党支部书记公推直选，区委办公室印发了《在新农村建设中实施“班长”工程的意见》，旨在打造一支作风和能力过硬的党支部书记队伍。“班长工程”从3个方面进行严格把关。

　　遴选好班长：坚持一要重德——重公德、重品德、重官德；二要重才——选用思想新、点子多、闯劲足，善于处理“两委”关系，敢干事、能干事、干实事、不整事、不坏事的能人；三要重廉——选用那些手不伸、嘴不馋、不贪占、不偏心，办事公道、作风过硬、光明磊落的人。实行“选派制”。打破常规模式，破除地域、身份、资历等界限，大胆选用创新型人才，注重选拔致富能手、复退军人、企事业管理人员、优秀大中专学生等当村干部。

　　培养好班长：对选出来的班长进行严格培训，将其纳入区委党校的主体班次。鉴于90%的村干部没有出过省、没有坐过飞机，去年区上花费了40多万元将所有的村干部带到东部地区进行异地培训。眼界大开，很多干部激动得睡不着觉，纷纷开始谋划自己村的发展，有的掏钱购回了新品种。

　　管理好班长：公推直选，规范地解决了“上”的通道。但班长出了问题，却没有“下”的渠道。因此出台了《成都市青白江区村（社区）党支部书记辞职暂行办法》，实行动态管理，疏通了村党支部书记升降去留的渠道，以更好杜绝不作为、不会作为、乱作为的现象。“办法”实施后，已处理了2名干部，在全区村党支部书记中引起很大震撼。

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　　为解决村支部书记文化低、年龄大的问题，青白江区已启动实施《村支部书记学历教育五年规划》。要求所有村（社区）的所有“班长”在5年内要达到大专学历。并创造了优厚条件：如取得了毕业证，并与所在村签了约，其培训费用就全部由政府负担。同时，“班长”的培养对象还锁定了“一村一名大学生”和市上下派的驻村干部两个目标群。

　　村支书说话：

　　袁国成（大同镇一心社区党支部书记，原为从事建筑业的个体户）：我列席过区委全委会，提出的两个建议都作为决策依据被采纳。这说明区领导善于倾听来自基层的声音。通过“列席”，我们更清楚地了解到上级的政策精神和区委的重大决策以及决策过程，回去后就能更好地向党员传达。我们的待遇上去了，但考核也更严格。这是压力，也是动力。

　　陈红（大同镇介牌村党支部书记，原为个体医生）：当上了村支部书记，面对崭新的工作，我开初很困惑，对党委政府工作的一些概念很模糊，也不知道怎么做。后来区上对我们进行培训，还坐飞机到外地考察，思路一下就清楚了，也知道怎样干了。

　　“新三联”接通“断层”“明白纸”弥补“缺陷”

　　嘉宾龙泉驿区委组织部有关负责人

　　过去，干部关起门开会，财务不公开，干群缺乏沟通，信息不对称，因此，造成干群关系不和谐。基层民主政治建设就是把干部管理工作的关口前移，解决产生这些不透明现象的根源问题。

　　嘉宾：基层民主政治建设的关键是“制度”。而要放大制度带来的效果，就要让干部在制度的约束下形成一种意识→让意识得到强化，成为一种习惯→让习惯继续磨砺后，上升为一种文化。当干部主动开放自己、自觉地接受群众的监督，心胸就会变得坦荡；当群众积极主动地参与监督，那就对干部有了良好的信任感和期望值。

　　创新1——公推直选增加领导层面把关

　　立足选人质量，把好过程控制：设立了①基本素质关、②演讲承诺关、③推荐质量关和④干群提问关。其中的③关尤其重要。我们不仅要求被提名者所在镇乡的所有党员和群众代表参加，区领导和各部门领导都参与进来把关。

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　　在2004年公推直选第一轮试点后，龙泉驿区进行了历时一年的分析和总结。鉴于群众对被推选者的了解有一定的局限性，因此增加了领导层面的参与，目的在于更好地把好入口关。但必须坚持一个原则，即群众是主体，领导层面只占15%。

　　立足制度和机制建设，抓好后续管理：为了使推选出来的干部尽快进入工作状态，顺利成长，专门建立健全了村干部履职后的帮助指导制度，要求各部门为他们营造良好的环境。同时，也健全了群众的监督考察制度。

　　创新2——“新三联”+“明白纸”，该群众知道的全公开

　　在“老三联”——镇党委委员→党员代表→群众的基础上，延伸出村支部委员→党员代表→群众的“新三联”制度。此举解决了联系党代表的断层问题，进一步夯实了党群和干群关系的基础。同时，把好党代表的入口关，培训提高其履职能力，实行年会制管理；将亮有党代表身份的联系卡发到各家各户，搭建起党代表联系群众的桥梁，从而解决了过去群众不知道党代表是谁、党代表如何收集群众意见和建议并如何反馈等问题。

　　“明白纸”入户，“三务”公开到家：“三务”公开的载体一般是公共区域的一个专门橱窗。缺陷是受众面有限。我们探索了一种叫“明白纸”的公开形式，将公开栏里的内容具体化，制成表格，定期发放到各家各户，并要签字。

　　在成都市城乡一体化示范点——龙华社区，记者看到了这种“明白纸”，上面的党务、村务、财务一条一款都写得清清楚楚。村民们说，有了明白纸，很方便，一家人都看到了，还可以商量；又可以像档案一样保存下来。现在村上啥子都明明白白，群众信任村干部，见了面，都愿意和他们打招呼，有事也愿意找他们说。

　　结语

　　基层民主政治建设经过4年的探索和努力，已营造起良好的政治生态环境，形成了和谐的“生态链”。这样的和谐，促进了成都市“更好更快地发展”。打开引号，就是“城乡同发展共繁荣”。再将这8个字变成实景，就是正成为国家统筹城乡综合配套改革试验区、越加受到海内外注目的现实成都。