财政部副部长楼继伟：积极推进部门预算改革

楼继伟

　　党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，提出了构建社会主义和谐社会的指导思想和目标任务，对当前和今后一个时期构建社会主义和谐社会作了全面部署和安排，也明确了财政加强预算管理、促进基本公共服务均等化、支持构建社会主义和谐社会的方向和任务。

　　《中华人民共和国预算法》规定，政府预算由本级各部门的预算组成，各部门预算由本部门所属各单位预算组成。部门预算是政府部门依据国家有关政策规定及其行使职能的需要，由基层预算单位开始编制，逐级上报、审核并按政府部门进行汇总，经财政部门审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的综合财政计划。

部门预算制度是财政预算管理体系的重要组成部分，推进部门预算改革，对于加强政府预算管理、切实提高财政提供基本公共服务水平，从而为构建社会主义和谐社会提供保障，具有深远的意义。

　　部门预算改革与经济体制改革及政府行政管理体制改革紧密相联，具有深刻的时代背景。1993年，党的十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。随着经济管理体制由计划经济向市场经济的过渡，必然带来财政管理体制的变化，即由传统的生产建设型财政向市场经济体制下的公共财政转变。

　　这种转变体现在财政收入管理领域，主要是在1994年推行了以分税制为主的财税体制改革，初步实现了财政收入的规范化和制度化，理顺了中央与地方、政府与企业之间的分配关系，形成了财政收入的稳定增长机制，为实现依法理财以及在市场经济条件下进行宏观调控和调节收入分配奠定了基础。相对于财政收入管理的规范化和科学化，财政支出管理改革相对滞后，存在的突出问题表现为：预算编制范围窄、涵盖不完整，预算编制较粗放、内容不细化，预算编制时间短、程序不规范，预算执行随意性大、约束力不强，等等。这些问题的存在，直接影响了部门预算管理的规范性、科学性和有效性。为此，全国人大、审计署提出，要规范和加强部门预算管理，进一步提高预算管理的规范化和科学化水平。同时，社会各界要求进行预算管理改革、提高预算透明度的呼声也很强烈。在经过充分的前期准备后，从编制2000年中央部门预算开始，财政部积极推行以部门预算改革为核心的预算管理改革。

　　部门预算改革的总体目标是：从预算编制入手，全面提高预算管理的规范性、科学性和有效性，最终建立适应社会主义市场经济体制的科学规范、高效廉洁、完整统一、公开透明的现代部门预算管理制度。

　　建立科学规范的预算，需要细化部门预算编制，根据部门履行职能需要和财力可能合理分配预算；需要建立完善基本支出定额标准体系，不断提高定额标准的科学性；需要加快项目库建设，推进项目支出滚动管理；需要推进中长期预算编制，提高预算的可预见性；需要规范预算编制程序，明确界定预算编制过程中各方的职责。建立高效廉洁的预算，需要加强预算执行管理，建立预算支出绩效评价体系，努力提高财政资金的使用效益；需要加强结余资金管理，减少财政资金沉淀，提高财政资金的使用效率；需要推进政府财政管理信息系统建设，提高预算管理信息化水平。建立完整统一的预算，需要编制综合预算，在一本预算中全面反映政府部门的全部收支，使预算在管理上形成一个统一的有机整体。建立公开透明的预算，需要加大预算向人大和社会公众的信息披露力度，加强人大和社会公众对政府财政工作的监督；需要采取科学的政府收支分类体系，全面、准确地反映政府收入、支出的总量和结构，提高部门预算的可读性。

　　在建立完善社会主义市场经济体制和构建社会主义和谐社会的大背景下，推进部门预算改革具有重大的理论意义和现实意义。

　　首先，部门预算改革是发展社会主义民主政治的需要。发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明，是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的需要。发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一起来，积极稳妥地推进政治体制改革，始终着眼于最广大人民群众的根本利益，不断满足人民群众日益增长的政治、经济、文化等各方面的需要。政府预算管理制度是行政管理体制的重要组成部分，集中反映了政府职能活动的全貌，也深刻影响了政府职能活动的规模和范围。规范、科学、透明的预算管理制度，有利于加强政府的经济和社会管理能力，促进经济社会持续快速健康协调发展；有利于提高社会公众的知情权和参与权，保证政府行为与决策符合最广大人民群众的根本利益，真正对广大民众和纳税人负责，实现人民当家做主；有利于预算管理按照既定的程序有序进行，确保人大和社会公众对预算的有效监督，减少预算编制和执行的随意性，实现依法理财、依法治国的目标。部门预算改革的目标正是为了建立规范、科学、透明的预算管理制度，消除传统预算管理制度存在的种种弊端。从这个层面看，部门预算改革已不仅仅是财政管理制度改革问题，它有着更为深远的现实意义，已成为建设社会主义民主政治的必然要求。

　　其次，部门预算改革是建立完善社会主义市场经济体制的需要。经过20多年的改革开放，我国已初步建立了社会主义市场经济体制，市场在资源配置中的基础性作用得到充分发挥，极大提高了资源配置的质量和效率。市场经济是市场主导配置资源的经济，与计划经济下政府主导资源配置的方式有本质的区别，要求重新划定政府和市场的边界，避免政府行为的“越位”和“缺位”；更多地转向满足社会公共需要，提供优质、高效的公共服务；要求政府逐步淡化生产建设者的角色，更多地发挥社会管理者的职能；要求政府对国民经济以宏观调控为主，提高主动性和预见性。部门预算改革体现了这些要求，通过建立科学的预算决策机制、调整财政支出结构等方式，促进解决政府职能的“越位”和“缺位”问题，提高政府提供公共服务以满足社会公共需要的能力。市场经济是追求资源配置效率的经济，这不仅体现在市场配置资源的领域，也应体现在政府配置资源的领域。这要求政府配置资源和市场配置资源一样要追求效率和效益，更多地关注公共资源使用的影响和效果。而传统的预算管理方式侧重于对投入的控制，侧重于对资金的分配，往往淡化了对财政资金使用效率的关注。因此，有必要通过引入科学的预算管理机制、开展绩效评价等改革，促使政府更多地关注资源配置的结果，不断提高预算管理的效率和效益。市场经济是开放式的经济，在经济全球化的进程中，以市场化为导向、建立服务型政府、追求政府部门的效率已成为国际预算管理制度改革的潮流。我国的部门预算改革也顺应了这一潮流，一方面致力于建立规范、高效、透明的现代部门预算管理制度，另一方面也充分借鉴国际通行的预算管理理念和方法。

　　再次，部门预算改革是建立完善公共财政框架的需要。1998年底，财政部提出了建立公共财政框架的设想。2001年，党的十五届五中全会正式提出了逐步建立适应社会主义市场经济要求的公共财政框架的目标。公共财政框架按其职能可划分为功能框架、管理框架和技术框架三部分，这三部分紧密联系、相互制约、相辅相成。公共财政功能框架是适应社会主义市场经济的要求，调整和改革财政收入的结构和征收方式，科学合理地安排财政支出的结构，保证政府提供公共服务和宏观调控的支出需要；公共财政管理框架是将公共管理的原则和办法引进国家财政管理，确保财政资金分配和使用的规范性、安全性和有效性。收入方面主要是税制结构、征管体制等，支出方面主要是预算管理制度，包括预算编制、预算执行管理制度等；公共财政技术框架是为公共财政体制的高效运行提供技术支撑，包括政府收支分类体系的设计、政府财政管理信息系统建设、行政事业单位国有资产管理等。公共财政框架建设是一个有机系统，需要各个子系统的协同配合。部门预算改革适应了这一要求，从功能、管理、技术等多个方面，全面、协调地推进相关改革措施，从而推进我国公共财政框架的建立和不断完善。

　　近年来，通过实施综合预算编制、细化预算编制内容、延长预算编制时间、规范预算程序等一系列改革，部门预算改革已取得了初步成效：规范了预算编制内容和程序，初步建立起与国家宏观政策及部门履行职能紧密结合的预算分配机制；改变了预算编制方式，由基层预算单位自下而上逐级编制预算，提高了预算编制的科学性和准确性；明确了预算编制责任主体，树立了部门预算管理观念，增强了部门预算管理的严肃性；不断提高预算编制和执行的到位率，增强了预算管理的可预见性；加大了向全国人大和审计署的信息披露力度，不断提高预算编制的透明度，强化了全国人大和审计署对预算管理的监督。

　　我们要全面贯彻落实科学发展观，按照党的十六届六中全会提出的构建社会主义和谐社会的总体要求，继续深化部门预算改革，完善“以人为本”的公共财政支出体系，为更好地构建社会主义和谐社会服务。 （财政部副部长 楼继伟）

　　来源：经济日报