一体化背景下欧盟海关合作：挑战与对策

　　一体化背景下的欧盟海关合作：挑战与对策

　　喻锋

　　伴随这欧盟一体化的推进，具体领域的合作进展显得尤为关键，其中最重要的则属关税以及海关合作。自从2004年以来，美欧之间关于海关管理的争议就频繁发生，美国曾多次正式向世贸组织提出申诉，要求欧盟采用统一公平的海关法律。

美国贸易办公室称，欧盟虽然是个关税同盟，但缺乏一个集中统一的、单一的海关管理机构，成员国之间也缺乏连贯的办事程序，美国的出口商品经常在不同的成员国海关受到不同的待遇。为此，美国连续五年都要求在世贸争端解决机制框架下与欧盟就欧盟海关制度问题举行磋商，但欧方一直辩解说WTO规则中并没有规定其成员必须拥有一个单一的、集中统一管理的海关当局。

　　美欧之间这场争端并不鲜见，作为一个独特的区域共同体，欧盟与其他国家在WTO框架下的很多贸易往来都存在此类似问题，随着中欧经贸关系的进一步升温，中欧贸易摩擦也时有发生，欧盟海关管理体制也成为中国必须了解的一个新的事物，欧盟海关合作制度作为欧洲一体化的一个重要政策领域也日益引起人们的关注。

　　关税联盟(或者说更广意义上的海关联盟)是欧洲联盟的一个重要基石，也是其单一市场功能发挥的一个必要前提。

　　根据1997年《阿姆斯特丹条约》第K.8条，欧盟设立由各国有关部门的高级官员组成的“协调委员会”(CoordinatingCommittee)作为欧盟司法与内务部长理事会的辅助机构，该委员会专设第二指导小组即为安全、警察和海关合作小组，从而为欧盟海关合作奠定了组织基础，由此也确定了欧盟海关合作的政府间属性。现如今，在政府间合作的框架下，欧盟对来自第三国的商品实行统一的海关税则和税率。这些共同的规则业已超越关税联盟本身，甚至已经延伸到有关贸易政策的方方面面，比如统一各项非关税壁垒、促进通关便利、协同知识产权保护、强化健康和环境控制以及通过外交手段对经济利益实施保护等等。

　　尽管如此，在经济全球化的冲击下，为了确保欧盟经济在全球竞争中保持持续优势地位，欧盟海关管理也面临着新的挑战。随着9·11事件所引发的全球安全格局的变化对欧洲的影响加深，当前主要应用于货物贸易的海关控制已经不足以保护欧盟成员国在外部边境面临的日益增长的新的威胁，这些威胁主要包括：恐怖主义和有组织犯罪，对共同体消费者的健康和安全风险，环境和生态风险等。对于欧盟海关当局而言，一方面应需在对贸易施加必要的协作控制的同时还必须确保货物和服务贸易的自由流动，促进积极的“申根效应”不断扩大，另一方面还需要保障联盟的边界安全以及与之密切相关的欧洲公民个体的健康和安全。

　　为应对上述挑战，欧盟委员会2001年发布的《欧盟海关联盟战略》就为建立现代海关制度以加强各国海关合作提供了一项指针。对于海关在现时代经济社会生活中的角色，欧盟海关战略做出了明确界定，认为海关在当今世界促进贸易便利化和保护共同体及其公民的利益方面占有独一无二的地位。海关当局在与国际贸易相关的各个领域都领有实施共同体政策的责任，在打击商业欺诈、打击恐怖主义和有组织犯罪方面也处在最前线。

　　从目前欧盟海关合作的进程来看，被用于打击新的威胁以保护共同体贸易利益及其公民个体权益的一系列共同体层面的优先权、政策和法律执行的措施与单个成员国的做法尚有很大差异，甚至显著脱节，这就意味着当前欧盟海关合作还没有跟上欧洲一体化的整体步伐，也反映了在当前政府间体制下欧盟海关合作的制度性缺陷。

　　其一，欧盟海关合作所从属的欧盟司法与内务合作的决策机制是以政府间决策机制为主、超国家决策机制为辅，因此，有关海关合作的决策与执行很大程度上都是依赖于各成员国政府和海关当局。在制定和执行相关合作议程时，各国海关当局首先考虑到的仍是本国利益，所有成员国利益的“最小公分母”才构成通过某项合作进程的基础。

　　其二，与货物和服务贸易相关联的跨境风险涉及主权国家内部多个职能机关(比如海关、移民管理、警察、检疫、外贸等部门)，工作流程复杂，因此，确保海关当局和其他相关边境行政机构在不额外增加合法贸易成本的前提下实现共同的措施以合理调控风险、确保边境安全，同时促进国家间相关职司机构的全面协作，建立起对边境的集成化管理体系，这也是欧盟现代海关制度建设的一项重要进程。而由于各成员国内部行政管理体制的差异短时间内难以弥合、更有新入盟国家全面融合的现实障碍，这一进程就显得愈加困难重重。

　　虽然较长时间内欧盟司法内务合作的整体框架仍将维系，有关欧盟层面的海关合作的决策运行机制尚不能得以有效改观并与成员国海关管理制度形成有机互动，但欧盟纵深一体化的现实需求必将推动欧盟海关合作迈入新的发展轨道。欧盟委员会在最新颁布的一项关于边境集成管理的文件中做出的回应就为此提供了佐证。该文件指出：欧盟各国海关应需通过外部边境管理和确保供应链安全以在保护社会利益以及促进全球贸易便利化中承担更多的责任。各国海关当局承诺确保联盟公民的安全，捍卫共同体及其成员国的金融、商业、健康以及环境利益等。对于已基本实现内部边界融通的欧盟而言，上述这些政策宣示无疑指引着欧盟海关合作的新方向，因此，欧盟对于对外边界管理和控制(controlsontheEU‘sex-

　　ternalborders)的政策视野在一体化背景之下就有了更加深远的意涵。

　　(作者系武汉大学欧洲问题研究中心研究人员，国际关系专业博士研究生)

　　来源: 法制网——法制日报周末