城市为何不能"善治"

　　2007-08-15

　　姚远

　　这是一组关于城市治理的思考笔记。城市遗产的保护，不只是文物学或规划学等少数几个学科的“自留地”，它更是需要政治学、社会学、法学、传播学、民俗学、人类学等社会科学共同参与的公共话题。

　　谁赋予了“实验”的权力？

　　不久前《中国房地产报》刊登了题为《北京西四再生实验：老城区＋旗舰店＋明星建筑师》的文章。这场“实验”，将“尊重旧城胡同肌理，更新西四北大街原有商业布局，塑国际品牌商业街，并将商业区域引入与大街并行的内侧，形成与胡同尺度相当的、纵向的、复合的步行商业街区，希望与高档品牌合作，在北京做一个中国的‘表参道’”。

　　设计者要效仿的东京表参道商业区，其“奢华”程度常令日本普通民众也望而却步。北京作为古都，不学习日本京都捍卫文化遗产的经验，却模仿东京的摩登做派，这一鼓吹“奢华内核”的逻辑令人难以理解。

　　“保护城市肌理”，这是笔者在近日里第三次听到。前两次分别是北京市规划委东城区分局官员就东四和南京市甘熙宅第有关负责人就南捕厅的表态：历史街区保护的主要是“城市肌理”。似乎“肌理保护”已成当下规划界的某种“时尚”。

　　所谓肌理，中文原指“皮肤的纹理”。用于历史街区，大意是老街巷的走向和网络。但在目前的机制下，历史街区改造多以大规模拆迁的方式进行，土地要“出让”，居民要“外迁”，资金要“平衡”。“肌理保护”所能保留的不过是少数文物和部分街巷的走向、网络，清除的却是支撑肌理的“细胞”——大多数老宅和全部原住民。其结果，往往是传统社区变成了北京南池子那样由新“四合楼”组成的新富人区，或者南京南捕厅“演绎时尚”的所谓“熙南里”商业区。细胞不存，肌理焉附？

　　今年年初，联合国教科文组织在北京召开了“平衡的城市复兴：社会凝聚力和遗产保护”研讨会。来自意大利、法国、西班牙、匈牙利等国的文化遗产专家，呼吁保护社会的可持续性（social sustainability），警惕历史城区复兴中产生的富人化（gentrification）现象，防止驱逐原住民对社会凝聚力（social cohesion）造成的威胁。

　　也许真的有朝一日，“步行在北京西四新北街的胡同里，我们将有可能看到PRADA、LV 、ARMANI 等知名国际品牌旗舰店”。可是，当面对一个没有原住民，空留奢华的西四时，我们有理由问：当少数决策者决定“保护”或是“改造”的时候，为什么身处其中的居民成了被遗忘的大多数？谁赋予了开发商、规划师和建筑师们在别人的不动产之上进行“实验”的权力？

　　“规划”还是“计划”？

　　十多年来，关于历史文化名城的“保护和改造”，规划者先后提出过多种口号。然而我们看到，在“风貌保护”、“格局保护”或“肌理保护”的口号下，四合院仍然成片地倒下了。在“旧城改造”和“危旧房改造”的口号下，“城市建设拆迁”作为“群众反映强烈的突出问题”，成为“新时期信访工作的重点”。更讽刺的是，是“肌理保护”还是“危房改造”，对居民来说，几乎没什么本质区别——因为接受拆迁是他们唯一的选项。

　　规划，一个小小的动词竟然拥有着惊人的权力。1998年《土地管理法》第58条规定，在公共利益需要之外，“为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的”，也可以收回土地使用权。似乎法律赋予了规划征收公民财产的大权。

　　如果细究其权力来源，会发现这未尝不是一种对土地国有的“普天之下莫非王土”式的“误读”或者“想象”。尽管1954年、1975年、1978年三部《宪法》均以土地可以“收归国有”的规定承认了土地私有制的存在，但1982年《宪法》规定“城市土地属于国家所有”，终结了自井田制崩坏以来延续两千多年的土地混合所有制。

　　然而土地国有化并没有否认各种公私法人拥有的土地使用权（即土地产权）。根据物权保护的市场经济原则，合理的规划程序应是在“公共利益”和“合理补偿”这两大前提下，首先经征收不动产，即收回土地使用权的程序之后，再进行城市规划。

　　但现实是，几乎同50年前一样，今天的规划者仍然不考虑物权的存在。一旦对某片历史街区做出“旧城改造”的决定，往往是附着于土地上的一切公私不动产，从公民私人的四合院，到学校、医院、邮局等公共机关均需拆除，居民均需迁走。而城市管理者左手刚从居民手上“收缴”了土地使用权，右手便将其出卖给开发商。

　　于是，我们会莫名惊诧地发现：在以财产权为基础的市场经济中，城市管理者执行的竟是一套源于上世纪30年代苏联式的中央计划经济的规划模式。掌握城市规划权的集团，与其说是谋划社区服务的现代规划师，倒更像苏联模式下毫无财产权概念的计划经济委员会。

　　近日，曾被作为“先进遮羞布”的专家论证制度也遭遇了信任危机。其实这并不奇怪。如果几个部门几个专家就可以论证“保留价值”的高低，决定“拆迁”或“搬迁”，既有权处分他人的财产，又无视居民的声音，专家论证难免沦为“御用工具”。无论是论证还是规划，一言以蔽之，现行城市治理模式，仍遵循由少数精英来决定大多数人的财产乃至生活方式的前现代的权力逻辑，而与现代社会的善治南辕北辙。

　　通往“善治”之路

　　善治（good governance），是公共利益最大化的治理过程。它系于权力与公民对公共生活的合作管理，既依赖于公权力的法治运行，也依赖于共建共享的公众参与。

　　城市的善治，首先需要法治精神。但从《宪法》、《物权法》、《文物保护法》，到各历史文化名城的《保护条例》、《总体规划》、《保护规划》，试问哪些历史街区的拆除者胆敢理直气壮地宣称自己完全合法？

　　前不久北京市酒仙桥地区上演了一出“票决拆迁”：一则由他人来票决自己的财产，二则由租户来决定产权人的利益。批评者认为用投票来决定他人的财产，是对民主的滥用，是“多数人的暴政”。在笔者看来，这种投票无非是寻找拆迁合法性的借口，与民主无关，更与法治相悖。

　　在这一案例中，清理产权关系当为首要之务。老城产权关系的混乱是一个历史产物。混乱的产权既导致了房屋的年久失修，也引起了居民的利益分化：其一，千辛万苦收回房产的私房主，要保住自家屋；其二，1958年被“国家经营租赁”的私人房产，产权关系仍待修复；其三，部分被房管部门安置在所谓“公房”（大杂院）里的非产权人，要求改善生活质量；其四，另一些外面有房，利用关系住进来的非产权人，盼着拆迁拿补偿款。

　　要弄清产权关系，只需公开房管局档案。要弄清民众利益的层次，谁要修，谁要保，谁要搬，谁要拆，只需进行社区问卷调查。这无需兴师动众，劳“酒仙桥式民主”的大驾，不过是管理者的举手之劳。置举手之劳于一旁而不为，却大张旗鼓、兴师动众，是耶，非耶？真耶，假耶？留给人们的想象空间着实丰富。

　　城市的善治，需以人为本的“公正规划”。正如美国规划师学会全国政策主任苏解放（Jeffrey L．Soule）在《瞭望》周刊所呼吁的那样，公正规划要“以互动的、有建设性的对话机制为载体”，“确立公民决策程序”和“建立制约与制衡机制”，让“政治家、决策者、开发商、居民、学者，无论老少和贫富，都有均等机会参与”。

　　在这样的常识基础上，如果以居民为主体、以法治为准绳、以财产权为基石、以公众参与为平台，政府充分履行社会管理和公共服务职能，积极协助居民修缮房屋、改善社区基础设施，将是一条通往城市善治之路。

　　寻找“被遗忘的大多数”

　　香港中文大学政治学教授王绍光曾在《中国社会科学》杂志上撰文指出，今日由公众启动的自下而上的“议程设置”（agenda-setting）正日益普遍，使中国公共政策的决策模式发生了积极变化。以北京东四八条拆迁被叫停这一最新案例观之，正是居民（如夏洁）、专家（如徐苹芳）、媒体（如新京报）、政府（如文物局）等“社会各界共同努力”，产生了良性结果，显示了公众参与的巨大力量。

　　但我们不能对这一个案的胜利过于乐观。事实上，从北京南池子到南京颜料坊，从北京孟端胡同45号到南京黑簪巷6号，在一场场古城保卫战中，“社会各界共同努力”也都可谓到了极致，古城保护的确也列入了政府的议程，论证会开了，官员们的态表了。待到改造完毕一看，还是拆得多，留得少。公众参与确实改变了议程，但结果却依然如故。

　　要对此做出解释并不困难。推土机启动之后，面对公众的质疑，有人会“无奈”地说：“地已经卖掉了啊！”——此时的公众参与成了“马后炮”。可是，在决策制定之前，虽有公众的质疑，只要拆字未上墙，他们又会说：“请勿捕风捉影道听途说，此事尚未议决呢！”然而，文字游戏掩盖不了的事实是：在权力的封闭运行之下，老城正在迅速消失，居民的财产权正在一再被侵犯。

　　随着中国改革的深化，一套鼓励公众参与的决策制度正在凸现：实行政务公开，推进土地、规划、拆迁公示制度；强调决策民主化与科学化，经常性进行专家论证；还有人大审议、政协监督、舆论监督等。不是我们没有苏解放所说的“程序”或“机制”，而是在实际运行中，“公众参与”、“决策科学化民主化”、“法治精神”、“公共服务职能”等关键词，通常还停留在各种各样的“规划文本”和“新闻纪实”之上。

　　苏解放曾直言中国的城市规划，“建筑师和评审者在玩着同一个游戏，而不得不生活在他们选择的后果中的人们却被排斥在外”。

　　其实，如何让“被遗忘的大多数”发声，也许并非那么困难。让公权力归位于公共服务，让那些决策制度真正生效，让民意表达畅通无阻即可。这对城市管理者来说，抑或是“非不能也，是不为也”？“为”与“不为”，正是在全体公众的利益与利益集团的利益之间的重大选择。

　　（作者系北京大学政治学博士生）