欧盟内外“变数”无穷

　　欧盟内外“变数”无穷

　　新华网 

　　陈志敏

　　根据6月峰会达成的共识，欧盟于7月23日正式启动政府间会议，并计划最晚在2007年底之前形成欧盟改革条约的最后文本，在2009年6月的欧洲议会选举前完成条约的各国批准程序。

　　为了保证这一用来替代欧盟宪法条约的改革条约能够最终生效，欧盟领导人在6月峰会上就关键争议议题达成了政治妥协，从而为政府间谈判基本铺平了道路。

　　下半年欧盟轮值主席国葡萄牙希望政府间谈判能够尽快完成相关的技术性问题的谈判，争取在10月举行的里斯本非正式峰会上全面结束。那样的话，新的改革条约可以以“里斯本条约”的名义同罗马条约一样名留青史。

　　跨过波兰“障碍”

　　不过，达到这个目的之前的第一关就是波兰对于新投票制度的异议。6月29日，即6月欧盟峰会结束没几天，波兰总理卡钦斯基就在华沙声称，欧盟峰会上关于未来特定多数投票制度的谈判并没完全结束，波兰希望在这次政府间会议上澄清相关安排。

　　卡钦斯基所指的，是峰会最后结论中在双重多数投票制度上对波兰做出的一项让步。按照双重多数投票制，一项决议在得到55%的（即至少15个）成员国赞同并且这些国家代表65%以上欧盟人口的情况下，就能获得通过。由于波兰持有异议，峰会最后做出让步，即在2017年全面实施双重多数投票制后，即使一项议案获得了规定的双重多数，但如果有一定数量的少数国家对有关决议提出异议，欧盟各国仍应该在一段合理的时间内争取达成尽可能广泛的一致意见，而不是将决议马上付诸实施。

　　可问题在于，波兰要求澄清的是这个拖延的期限究竟有多长。卡钦斯基总理认为，他当初得到德国和其他欧盟国家的口头承诺，少数国家运用该程序后可以将相关决议拖延两年，而欧盟官员如委员会主席巴罗佐则认为，拖延只是一个“合理时间”，也就是一个峰会间隔期，即三到四个月的时间。

　　所幸的是，在7月23日政府间会议上，波兰外长福蒂加的讲话让各方感到些许宽慰。福蒂加虽然提出波兰可能参照英国的榜样不受欧盟基本权利宪章的约束，但波兰全面接受6月峰会为政府间会议制定的授权，希望谈判尽可能平稳和快速结束，并在少数国家拖延欧盟决策的问题上不再坚持两年的期限。这样看来，波兰这一关已经顺利迈过了，考虑到其他国家没有提出新的要求，政府间谈判似乎主要是完成条约法律文本的技术性工作，并很可能在10月结束。

　　成员国审批仍存变数

　　除了条约的签署，改革条约要生效还需要经过各国宪法程序的批准。通过放弃宪法条约以及其中的联邦表述，绝大多数国家可以无需诉诸全民公决来进行条约的批准。因此，欧盟改革条约真正付诸实施的机会显然要大大超过宪法条约。

　　不过，在联邦主义者看来，逃避全民公决的策略被视为一大倒退。参与起草第一部欧盟宪法的法国前总统德斯坦指责新的解决思路只会加强欧盟公民的一个看法——欧洲只是一个“由法学家和外交官幕后操纵的”机器。在德斯坦看来，欧盟起草宪法条约的一大原因是为了消除欧盟的“民主赤字”问题。宪法条约的思路是要赋予欧盟更大的权力，但要欧盟人民通过全民公决来做出决定。如今，将欧盟公民排除在这样一大重大决策过程之外，不啻是欧盟一体化进程中的一大讽刺。

　　此外，根据欧洲政策中心7月27日发布的一份分析报告，新条约在各国的国内批准过程中也可能不会一帆风顺。爱尔兰已经决定举行全民公决，但支持条约的多数目前比较明显。问题可能主要会出现在波兰、捷克、荷兰、丹麦和英国。这5个国家都还没有正式决定是否通过议会表决还是全民公决来批准新条约。如果采取议会表决，荷兰将会批准，其他4国存在变数。如果采取全民公决，英国肯定否决，捷克将会赞成，其他三国尚不确定。

　　新欧盟对外政策六大调转

　　尽管改革条约寻求进行的制度改革还需要在两年后才能生效，一个重拾信心的欧盟在世界舞台上已经出发。这是因为，在欧盟内部，德法英三大国领导人相继更迭，形成了一个以默克尔、萨科齐和布朗为代表的全新欧盟大国领导集体。和他们的前任相比，他们都有很扎实的经济工作背景，在实质利益上精于盘算，并在内外政策上有不少相似之处。在他们的推动下，欧盟的对外政策正在发生一系列明显的变化。

　　首先，欧盟正在改善与美国的关系，并试图建立与美国的平等伙伴关系。法国和德国过去因伊拉克战争与美交恶，如今，比较亲美的新领导人致力于改善与美的关系。而英国在布莱尔时期亲美过分，新首相正在加以部分纠正，在保持英美特殊关系的同时避免像布莱尔那样对美国言听计从。

　　其次，欧盟对俄罗斯的防范和戒心在加强。俄罗斯与波兰、爱沙尼亚和英国的矛盾不断激化，法德两国对俄罗斯的态度也发生明显变化，整个欧俄关系迅速冷却，出现渐行渐远之势，正经历冷战结束以来最严重的互不信任。

　　其三，周边外交重点从“扩盟”转向“睦邻”政策。过去，扩大是欧盟周边外交的主轴，通过接纳周边国家加入欧盟，完成对周边国家内部体制的改造，并扩展欧洲的“民主、和平和繁荣圈”。10个新成员国加入后，欧盟的吸纳能力出现瓶颈，欧盟周边外交重心正转向欧盟睦邻政策，即在不承诺入盟前景的情况下，向周边国家提供一个高于合作伙伴但低于欧盟成员的合作机制。

　　其四，在继续推动与中国的战略伙伴关系的同时，更为关注来自中国的挑战。其突出表现是欧盟委员会在2006年提出新的对华政策文件，即题为《欧盟与中国：更紧密的伙伴、扩大的责任》的总文件和题为《竞争和伙伴关系》的贸易投资政策姐妹文件。文件将中国视为“对欧盟贸易政策最重要的单个挑战”，以“责任”为名强调对等互惠，并对中国开列了一长串要求：开放市场、保护知识产权、消除投资限制、实行更灵活的汇率政策、防止全球变暖等等。

　　其五，则是重新重视与非洲国家关系。冷战结束后，欧盟将非洲国家看作是施舍的对象，将援助与民主、人权和善治挂钩。近年来，随着非洲经济显露明显起色，尼日利亚、安哥拉、苏丹等新产油国纷纷崛起，以及非洲与其他发展中大国关系的急速发展，促使欧盟重新重视非洲，并决定在经过7年之后于今年年底举办第二次欧盟-非洲峰会。欧盟委员会已经在准备制定一个欧盟-非洲共同战略，以便经欧非峰会采纳后指导欧盟和非洲新型关系的发展。

　　最后，欧盟开始整合能源和气候变化政策，大幅提升上述两个问题在欧盟总体外交中的地位，并争取掌握其在全球能源安全和气候变化外交中的主导权。德国在6月担任八国峰会主席国期间，说服美国同意在联合国框架内就气候变化问题进行谈判，为2012年《京都议定书》失效后确立“后京都体制”；美国也同意“认真考虑”欧盟、加拿大、日本等提出的关于到2050年全球温室气体排放量比1990年至少降低50%的建议。可以预见，在今年将在印度尼西亚启动的后京都体制谈判进程中，欧盟将继续推进高调气候外交。

　　（作者系复旦大学教授、国际政治系主任） 来源： 《环球》杂志