《瞭望》文章：循环经济立法升位

　　《瞭望》文章：循环经济立法升位

　　循环经济的推广和完善可以实现4亿吨标准煤的节约能力

　　文/《瞭望》新闻周刊记者汤耀国

　　日前召开的十届全国人大常委会第29次会议上，循环经济法草案被提请首次审议。

该法起草前期连统一的“循环经济”概念都没有，到现在形成共7章、61条的提请审议的草案，仅用了两年时间。多位起草者还乐观估计，该法可望在本届全国人大常委会任期内获得通过。

　　对此，清华大学环境科学与工程系教授、循环经济立法研究专家小组负责人张天柱向《瞭望》新闻周刊解释为“形势的需要”。全国人大环境与资源保护委员会法案室主任孙佑海博士也指出，经济快速发展与资源环境压力的矛盾日趋尖锐，迫切要求一部循环经济法进行引导与规范。

　　考察近几年中央的一系列政策，循环经济、资源节约型环境友好型社会、又好又快发展等都是对科学发展观的深化与细化，科学发展观高居统领经济社会发展全局地位之时，也正是循环经济工作深入推进之机。中国国际工程咨询公司向《瞭望》新闻周刊提供的调研评估报告表明，大力推动和发展循环经济是落实科学发展观、实现经济增长方式根本性转变的重大战略，而加快立法被列为这一工作的重中之重。

　　为科学发展提供法律保障

　　中国经济在保持二十多年高速增长的同时，也付出了重大的资源和环境代价。人均资源严重不足、资源利用效率的低下更加剧了这一问题。而生态破坏和环境污染问题的日趋严重也是有目共睹。

　　全国人大环资委向全国人大常委会所作关于循环经济法草案的说明中，点明了我国资源利用低效的诸多数据：钢铁、电力、水泥等高耗能行业的单位产品能耗比世界先进水平平均高20%左右；矿产资源总回收率为30%，比国外先进水平低20%以上；木材综合利用率为60%，比国外先进水平低20%。

　　资源环境还事涉国家竞争力及国家安全问题。孙佑海称，近年来，“绿色壁垒”成为各国尤其是发达国家实施贸易保护的重要手段，这也成为我国扩大出口面临最多、最难突破的问题，有的已对我国产品在国际市场的竞争力造成了严重影响。

　　负责起草循环经济法草案的全国人大环资委指出：“以上问题严重制约了我国未来的发展，需要在科学发展观指导之下，通过推进循环经济等途径加以解决。”为经济发展开辟新的资源，有效减少污染物排放，提高经济效益，进而从根本上转变增长方式，落实科学发展观，循环经济深负厚望。

　　在今年6月29日的十届全国人大常委会第27次专题讲座中，中国科学院可持续发展战略研究组组长牛文元称，根据理论分析，按单位产品能耗和终端用能设备能耗同国际先进水平比较，目前我国的节能潜力约为6亿吨标准煤，而循环经济的推广和完善在其中可以起到三分之二的作用，即实现4亿吨标准煤的节约能力。

　　循环经济工作的整体布局发韧于2005年7月发布的《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》。该文件提出了23条意见，两年来的各项工作都在此基础上展开，循环经济的立法建议亦在其中。

　　2005年11月前后，国家发改委会同环保总局等有关部门，在重点行业、重点领域、产业园区和省市组织确立82家单位，正式开展了第一批循环经济试点工作。第二批循环经济试点目前也正在筹备之中。

　　受国家发改委委托，中国国际工程咨询公司对第一轮试点进行了评审，对第一轮试点乃至近年来的循环经济工作给予了积极评价，认为开局良好。不过目前还处于起步阶段，仍存在一些制约循环经济发展的问题亟待解决，“特别是保障循环经济发展的制度和政策环境需要进一步完善”。

　　具体问题有五个方面：法律法规有待健全；政策机制尚需完善；评价指标亟待建立；技术支撑体系需要加强；思想认识需进一步提高。

　　同一报告也提出了七个具体建议：加快循环经济立法；完善相关政策并加强综合协调；建立科学的评价指标体系；依靠科技推动循环经济发展；加快建立和完善废旧物资回收利用体系；继续开展好循环经济试点工作；营造促进循环经济发展的良好社会环境。

　　立足国情确立减量化优先

　　循环经济法本来没有列入本届全国人大常委会立法规划项目，而是因“形势需要”，于2005年12月，本届全国人大常委会第40次委员长会议决定将其补充列入立法计划，并明确由全国人大环资委提出草案。

　　据张天柱教授介绍，此前数月，全国人大环资委即成立立法起草领导小组，就循环经济立法工作进行论证。次年12月，起草领导小组扩大到全国人大法律委、财经委、常委会法工委、国家发改委和国家环保总局等有关负责同志。今年6月22日，全国人大环资委第23次全体会议通过草案，提请本次常委会会议审议。

　　张天柱说，在研究、起草之初，尽管循环经济已成热词，但各方对于什么是循环经济并没有一个统一、明确的定义。按字面意义和国外通行界定，循环经济指的是废物的再利用、再循环等活动，相当于“垃圾经济”、“废物经济”范畴。

　　张天柱认为，这样狭义的理解难以承担目前所赋予的转变经济增长方式的重任。目前草案对其进行了广义上的界定，从转变经济增长方式的角度出发，“在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称。”

　　减量化、再利用、资源化是循环经济三原则，各以资源投入最小化、废物利用最大化、污染排放最小化为目标。张天柱称，“资源化”更确切的译法应是“再循环”，但鉴于国发22号文等中央文件中已有定名，法律草案承接中央政策，不做改变，将其具体解释为“直接将废物作为原料进行利用或者对废物进行再生利用”，即可避免与“再利用”的混淆。

　　与狭义理解与国外通行做法比较，中国循环经济立法一个突出的特征和原则即减量化优先。孙佑海称，西方发达国家发展循环经济一般侧重于废物再生利用，而我国现处于工业化高速发展阶段，能耗物耗过高，资源浪费严重，前端减量化的潜力很大，因此要特别重视减量化，即资源的高效利用和节约使用。

　　张天柱也认为，我国能耗物耗过高，资源浪费严重，如果要达到促进增长方式转变的效果，一味地在废物产生后依靠“循环”是于事无补的，但我国在前端的减量化上有很大的潜力，因此要重视减量化，在发展的源头上实现资源节约，在发展的过程中实现多重利用，在发展的结果里实现综合效益。

　　减量化不仅在我国得到突出重视，而且其本身内涵也得到修正。起草者将国际上的“废物减量”的概念修改为“物质减量”，不仅废物要减量，一般资源能源特别是不可再生的资源能源利用都得减量。此外，既注重生产过程的减量化，又注重流通和消费过程中的减量化。草案据此将减量化单列一章，再利用与资源化合为一章。

　　“大棒要硬”

　　据参与起草者透露，循环经济法起草之初原名为循环经济促进法，但“促进”显得有些“软”，后来经研究、立法机构领导拍板，去掉“促进”，决心起草一部“硬”法。

　　“大棒要硬，胡萝卜要甜。”孙佑海如此形容该法草案约束与激励的两面。

　　对约束机制的强化，主要体现在草案规定的一系列制度中：

　　建立循环经济规划制度。草案要求县级以上人民政府编制国民经济和社会发展规划、区域规划以及城乡建设、科学技术发展等规划时，应当明确发展循环经济的目标和要求。

　　建立抑制资源浪费和污染物排放的总量调控制度。草案要求地方人民政府根据上级政府制定的本行政区域主要污染物排放总量控制指标和建设用地、生产用水总量控制指标，规划和调整本行政区域的产业结构。

　　建立以生产者为主的责任延伸制度。过去的产品生产者只需对质量负责，但现代生产者还应依法承担产品废弃后的回收、利用、处置等责任。

　　强化对高耗能、高耗水企业的管理。我国一千多家大企业占到国家能源消耗的一半以上，抓住重点对这些企业实行更加严格的标准，可有效推动资源节约。

　　强化产业政策的规范和引导。草案规定禁止生产、进口或者采用列入淘汰名录的技术、工艺、设备、材料和产品。

　　中国国际工程咨询公司有关专家在调研中发现，有一些单位和地方，对于一些国家限制或控制发展的产业，借发展循环经济之名，行盲目扩大产能之实，这种现象值得引起注意。

　　对企业技术手段能否跟得上草案要求的担心，孙佑海表示，“我们现在就逼着这些企业制定严于国家标准的企业标准。”达不到节能减排要求就会被淘汰。

　　张天柱表示，法律硬不硬，除了法律本身的规定严格、明确、具有可操作性外，执法至为关键。此外，他在参与起草过程中一直强调对政府的约束。中国社科院法学所常纪文教授也担心，如果立法不能破除地方保护主义，没有相关细则的规定，缺乏有力的监督执行，可行性将成为最大的问题。

　　据悉，在起草循环经济法的同时，相关配套法规的制定工作几乎同时开始，立法机构将争取使有关的配套法规与循环经济法一起出台和实施。

　　“胡萝卜要甜”

　　草案规定了“政府推动、市场引导、企业实施、公众参与”的方针，与约束相比较，激励机制更有赖于政府。全国人大环资委认为，促进循环经济的发展，仅靠行政强制手段是不够的，必须依法建立合理的激励机制，调动各行各业各类主体的积极性，激励他们走循环经济的道路。

　　参与循环经济法起草的国务院发展研究中心社会发展部研究员周宏春撰文指出，现行市场条件下资源再利用和再生利用的原料不仅性能上常常不占优势，而且销售时价格上也不占优势，以致循环经济的发展很难自发进行。发展循环经济、节约资源和保护环境具有公益性特点，是经济学上的正的外部性，也是“市场失效”的领域，需要政府干预以弥补市场失效。

　　中国国际工程咨询公司有关专家也对本刊表示，在此前推动循环经济发展的过程中，各地政府大多以直接投资或贴息的方式给予项目建设支持，缺少对关键技术的研发、科技成果的转化等方面的投入；对政策法规的分析研究也比较滞后，政策手段比较单一，对价格、税收等方面的经济手段运用不够，相关政策的衔接性和关联性较差，操作性差，难以发挥应有的效果。

　　为此，草案对激励政策作出了比较具体的规定，主要包括：建立循环经济发展专项资金；对循环经济重大科技攻关项目实行财政支持；对促进循环经济发展的活动给予税收优惠；对有关循环经济项目实行投资倾斜；实行有利于循环经济发展的价格和收费政策；实行有利于循环经济发展的政府采购政策等制度措施。□