农村低保何以走出制度陷阱？

　　农村低保何以走出制度陷阱？

　　■朱四倍

　　记者从民政部了解到，截至2007年7月底，全国已建立农村低保制度的地区，共保障低保对象2311．5万人、1074．6万户；尚未建立农村低保制度的地区，救助农村特困对象355．3万人、146．6万户，这部分人下半年将逐步转为低保对象。

　　根据国务院文件要求，农村低保对象为家庭年人均纯收入低于当地低保标准的农村居民。民政部有关负责人坦言，由于各地经济社会发展水平差异大，工作推进步伐不一等原因，实现应保尽保，只能循序渐进，逐步落实。

　　有人认为，既然在城市实施了最低生活保障制度，就应该在农村同样实施最低生活保障制度，只有这样，才能体现对城乡贫困人口同等待遇的社会公平，才有利于改变城乡二元社会经济结构。从理论上讲，是成立的。早就有学者指出，在全国普及农村低保制度，仅仅需要增加200亿～300亿元财政支出，在全国国民产值11万亿元、税收2万亿元的条件下，实施农村低保制度并非存在财政困难。但是，合理性的并不一定是可行性的。在农村要循序推进低保制度说明了这点。

　　按年人均625元收入的标准，我国农村还有贫困人口3000万人，按年人均865元的标准，我国还有贫困人口9000万人。625元是绝对贫困的标准，即低于此线则没有解决温饱问题，865元是相对贫困的标准。以625元为低保线，目前有3000万人需要享受低保，以865元为低保线，目前有9000万人可以享受低保。如果按照世界银行人均每天生活费1美元的极度贫困线标准，那么贫困人口的规模则有1亿～2亿。因此，说农村需要低保的规模将长期保持在3000万～1亿人之间并不夸大。

　　因此，在农村实行低保就有一个如何走出成本困境和制度陷阱的问题。联系实际，以人均312元为基数，3000万人需要低保金93．6亿元，9000万人需要280．8亿元。若以年人均720元为基数，3000万人需要低保金216亿元，9000万人需要648亿元，每增加1000万人要增加72亿元。低保的标准将随着时日的推移而提高，年人均标准提高100元，以1亿人计算，财政总支出几乎增加100亿。低保的刚性导致能增高不能减低，且呈持续增高态势。一旦实施全国普及的农村低保制度，将不可持续实施，成为一个制度陷阱。

　　低保这种社会救助方式，其所有的资金都来自政府财政的投入，因此资金是低保的源动力。回顾城市低保的建设过程，资金问题始终作为一个重要因素制约着城市低保推行的速度与规模的大小。已经实施的全国城市低保，至今还没有完全解决好资金问题。

　　农村低保制度如果普遍实施，除类似于城市低保的困难之外，最主要的障碍是县、乡镇提供低保资金方面的困难：低保资金以前是由市、县、乡、村分别承担，这就决定了不可能全面实施。实施普及全国城乡一体化的低保制度的最主要障碍，是部分地方政府财政资金存在较大困难。作为政府完全责任与纯粹政府行为的低保制度的实施与低保金的发放，存在一个悖论，即财政越困难的地区，它需要投入的低保金越多。这样，在部分地市级财政状况不佳、大多数县乡两级财政困难的情况下，它们推行低保制度就面临入不敷出的障碍。特别是在人均年收入仅有400元～500元，几乎一半以上的人口都需要救济的地区如何实施这一制度呢？

　　试图通过农村低保制度一劳永逸地解决农村贫困人口的问题，仅仅是理想主义，但是，何以走出农村低保的制度陷阱，却是我们必须思考的。