细数人民陪审员制度近八十年风雨历程(图)

编者按

　　9月4日，第一次全国法院人民陪审员工作会议圆满结束。作为新中国成立以来就人民陪审员工作召开的第一次专门会议，其重要意义不言自明。此次会议不仅总结了近年来人民陪审员工作的经验，进一步阐述了人民陪审员制度的重大意义，还指出了完善中国特色人民陪审员制度的努力方向。

　　近年来，全国法院人民陪审员工作取得的成绩是显著的。但是，由于没有现成的路可走，没有现成的模式可资借鉴，这项制度在运转过程中不可避免地出现了一些需要解决的问题，还存在很多需要进一步改善的地方。

　　不断完善中国特色人民陪审员制度，是推进民主政治建设、推进人民当家作主、参与国家管理的重要方式，对构建和谐社会，建设公正、高效、权威的社会主义司法制度，有着重要作用。

　　金秋九月，丹桂飘香。这是盘点枝头硕果的季节，也是谋划未来的季节。我们有理由相信，人民陪审员工作必将沿着制度化，规范化、法治化的轨道不断向前迈进。

　　本报记者 王斗斗

　　“我刚担任人民陪审员的时候，根本无法做到真正意义上的"陪审"。在庭审过程中，我常常一言不发，好像审判台上的"泥塑"。”

　　9月4日，赵维忠谈起自己10年前初任人民陪审员那会儿的情形，脸上露出了羞涩的笑容。

　　10年来，赵维忠作为陕西省西安市新城区人民法院的人民陪审员，已先后参与陪审各类案件380多件，逐渐由一个陪审“门外汉”变为一名优秀的人民陪审员。

　　来自最高人民法院的数据显示：截至2006年底，像赵维忠这样的人民陪审员，在我国共有55681名。

　　“这些人民陪审员充分发挥自己在联系群众、熟悉群众、代表群众等方面的独特优势，为发扬司法民主，维护司法公正，树立司法权威，做出了不可磨灭的历史贡献。”最高人民法院院长肖扬说，“他们为完善中国特色人民陪审员制度打下了坚实的基础。”

　　长路漫漫

　　近八十年风雨曲折中前行

　　事实上，人民陪审员制度在中国已经走过了近八十年的风雨历程。

　　上世纪30年代初开始，从中国共产党领导的革命根据地、边区到解放区，从当时的工农民主政府、抗日民主政府到后来的人民民主政府，都实行了人民陪审员制度。人民陪审员主要由群众团体选举产生，也可以由机关和部队推选或者由法院临时聘请。人民陪审员在审理案件的过程中享有与法官相同的权力。这是我国现代陪审制度的雏形。

　　新中国成立以后，1954年，第一届全国人民代表大会制定的宪法明确规定：“人民法院审判案件依照法律实行人民陪审制度。”同年颁布的《中华人民共和国人民法院组织法》则明确规定了适用人民陪审的案件范围，即在一审刑事案件和民事案件的审判中都应实行人民陪审员制度，但是简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件除外。

　　1956年7月10日，司法部经国务院批准发布了“关于人民陪审员的名额、任期、产生办法的指示”。

　　1963年2月11日，最高人民法院发布了“关于结合基层普选选举人民陪审员的通知”。按照这些规定，人民陪审员主要设在基层人民法院。各基层人民法院首先要在广泛征求各方意见的基础上提出候选人名单，然后由城镇或人民公社的选民直接选举产生，或者由基层人民代表大会选举产生。人民陪审员的任期一般为2年。高级人民法院和中级人民法院在需要人民陪审员的时候，一般采取临时邀请的方法。

　　“十年动乱”期间，人民陪审员制度和其他司法制度一样遭到严重破坏。

　　中国共产党十一届三中全会以后，为适应改革开放和社会主义现代化建设的需要，中国共产党提出了加强社会主义民主、健全社会主义法制的主张，民主与法制建设全面发展，各项法律制度包括人民陪审员制度得以恢复，现行的人民法院组织法和三大诉讼法都有关于实行人民陪审员制度的规定，人民陪审员制度重获生机。

　　进入新世纪，司法的作用日益突出，许多矛盾纠纷从过去主要依靠行政手段处理，到主要通过司法途径解决，人民群众期盼司法公正的愿望不断增加，参与司法过程的热情也不断增加，迫切需要建立一种全面体现司法民主、确保公正与效率而又符合国情、易于接受的群众参与司法的机制。

　　为适应新形势的需要，全国人大常委会历时四年，经过三次审议，于2004年8月通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》，并于2005年5月1日起正式实施。根据该决定，人民陪审员依据法定程序产生，依法参加审判，与法官同权。

　　这是我国历史上第一部关于人民陪审员制度的单行法律，标志着人民陪审员制度进入了一个新的发展时期。

　　“作为人民司法的优良传统，人民陪审员制度形成于民主革命时期，发展于社会主义革命时期，成熟于改革开放和现代化建设时期。”肖扬说。

　　回顾历史，肖扬指出，中国特色人民陪审员制度从无到有、从简略到完善、从零散规定到专门立法，已经走过了近八十年的风雨历程。人民陪审员制度充分显示出其在国家民主制度和司法实践中的积极效应和独特价值，不愧为中国特色的人民参与管理国家事务的重要途径。

　　化解矛盾

　　所参与案件逾八成调解结案

　　“什么也不用说了，他做出这样的事，你让我怎么原谅他？坚决离婚！”

　　“离就离，谁怕谁！”

　　回忆起去年参与审理的一起女方诉男方有外遇要求离婚的案件，赵维忠对当时双方激烈争吵的场面记忆犹新：

　　庭审中，双方任凭法官怎么劝说都不听。于是，我在休庭后征求法官意见，为他们调解。

　　我利用当事人愿意和人民陪审员交流这一条件，做原、被告思想工作，让他们回忆恋爱结婚时的甜甜蜜蜜、海誓山盟，劝他们要珍惜来之不易的家庭，要想到离婚后可能对孩子健康成长造成的危害，希望彼此都给对方一个改过的机会。

　　结果，男方发自内心并诚恳地承认了错误，取得了女方的谅解，双方当庭和解，女方撤回了起诉。

　　“在民事调解中，我感受颇为深刻的是，很多难缠的民事案件的当事人仅仅是为爱面子或别的原因，赌气而来法院打官司，而且在案件判决后往往又感到后悔想要调解，可为时已晚。”赵维忠说。

　　为此，人民陪审员利用自身优势做好调解工作就显得非常重要，赵维忠认为：“只要能够以真情、耐心说服或劝导双方当事人，还是会有成效的。”

　　最新数据显示，人民陪审员参与审理的案件，80%以上都做到了调解结案。这充分说明了中国特色人民陪审员制度已经成为化解社会矛盾的有效方式。

　　“人民陪审员来自群众，贴近群众，代表群众，与精通法律的人民法官比较，具有通民情、知民意的优势。”肖扬表示，人民陪审员和人民法官同台断案，可以有效促成当事人达成调解协议，兼顾国法、天理、民情，实现三者的水乳交融，从而让当事人既感受到社会主义法制的权威，又最大限度化解矛盾纠纷。

　　发展方向

　　依法独立公正行使职权

　　“当前个别地方的人民陪审员参审率较低。在人民陪审员的构成上，党政机关和事业单位人员所占比例过高，一定程度上影响了人民陪审员的广泛代表性。”在9月3日、4日召开的第一次全国法院人民陪审员工作会议上，肖扬坦陈当前人民陪审员制度运转中存在的一些问题。

　　存在的问题还有，人民陪审员工作在各地进展不一，人民陪审员的参审方式和“同等权力”行使不平衡，现行法律和有关规定对人民陪审员缺乏切实有效的监督制约和惩戒机制。

　　完善中国特色人民陪审员制度是一项事关人民司法事业长远发展的大事。为此，最高法院提出了完善人民陪审员制度的方向：

　　明确人民陪审员职责定位

　　在审判实践中，基层法院案多人少的矛盾突出，不难理解，人民陪审员制度的推行有助于缓解这一矛盾，解决人民法院审判力量不足的问题。

　　但是，“缓解司法资源不足，毕竟不是人民陪审员制度的主要功能”。肖扬说，人民陪审员的生命力在于其产生的随机性和代表的普遍性，不能出于缓解审判压力的需要或者方便陪审的考虑，将陪审任务固定地交给少数陪审员。

　　最高法院要求，要准确把握人民陪审员贴近群众、贴近社会并代表人民参与司法审判的定位，充分尊重人民陪审员在参与审判中的独立地位、独特视角和朴素价值观。

　　提高人民陪审员履行职责能力

　　最高法院有关负责人透露，根据人民陪审员工作的特点和要求，要认真研究一整套切实可行的措施，进一步提高人民陪审员的整体素质。

　　这些措施将包括：建立人民陪审员定期培训制度，将人民陪审员纳入本辖区法院培训的总体规划；建立分期分批选任的制度，充分考虑人民陪审员与当地基层人民法院法官的资源配置，在规定比例范围内逐年进行选任；探索建立人民陪审员更换机制，对没有条件参加或长期不参加案件审理的人民陪审员实行定期更换调整等。

　　确保人民陪审员依法履行职责

　　“人民陪审员不按时参加审判活动或无故不参加审判活动，该怎么办？”对于如何监督人民陪审员的问题，社会上一直争议颇多。

　　针对这方面的争议，最高法院要求，原则上，人民法院在立案时应当书面告知当事人或征询被告人申请人民陪审员参加合议庭的权利；在确定由人民陪审员参加案件审理后，应当以书面形式提前通知其所在单位，并通过电话等快捷方式及时通知人民陪审员本人；对怠于履行职责或滥用职权的人民陪审员，要商请其所在部门采取相应的措施。

　　据记者了解，为完善中国特色人民陪审员制度，最高人民法院结合审判实际，起草了《关于确定人民陪审员参加审判案件的规定》等3个司法文件，内容包括如何确定人民陪审员参加审判、参审案件范围以及参加合议庭评议案件等内容。

　　“制定这些规定的最终目的，是要保障人民陪审员依法独立、公正地行使职权。”最高人民法院常务副院长曹建明9月4日说。

　　人民陪审员制度四大争论焦点现状

　　和其他事物的发展一样，人民陪审员制度也经历了在争论中前进、探索、逐步完善的过程。其中，精英化还是平民化、能否设立专职陪审员、如何疗治“陪而不审”顽疾、经费如何落实这四大问题，是争论焦点中的焦点。

　　精英化还是平民化争论渐止

　　今年4月19日，河南省开封县13名农民工被县人大常委会任命为人民陪审员。该消息传出后，在社会上再次引发人民陪审员应该“精英化”还是“平民化”的争论。

　　一些学者认为，人民陪审员应该精英化。因为目前我国总体受教育水平并不高，知识层次差异很大，如果对人民陪审员素质没有起码要求，必定会带来司法混乱。在司法实践中，一些法官也热衷于找专家人民陪审员。

　　持平民化观点的人士则认为，专家型人民陪审员的介入会使审判员产生一种权威趋从心理，从而抑制法官作用的发挥。

　　在此次全国法院人民陪审员工作会议上，最高人民法院院长肖扬的话可以说为这一争论画上了句号。肖扬表示，人民陪审员不是职业法官，要注意保持人民陪审员的特色和优势，不能一味要求人民陪审员像法官那样，具有多么高的法律知识和审判水平，否则就会与实行人民陪审员制度的初衷背道而驰。

　　专职人民陪审员逐渐被摒弃

　　2003年6月，四川省成都市武侯区法院在人民陪审员换届选聘中，抛弃原有的单位指派旧模式，首次设立了专职人民陪审员。

　　这一制度立即引起了社会各界的争议。有人指出，专职人民陪审员的介入虽然可以减少选任人民陪审员的费用和环节，却有可能失去因选任的“随意性”而产生的最大程度的民主。

　　有专家认为，陪审制的真正意义在于将社会监督引入法庭审理之中，非职业化的陪审制可以抑制、纠正专业法官囿于专业视角或行业利益所出现的偏见，确保司法公正。

　　此次会议上，肖扬明确表态：人民陪审员的生命力在于其产生的随机性和代表的普遍性，不能将陪审任务固定地交给少数人民陪审员。

　　从“陪而不审”到名副其实

　　2004年4月13日，作为首批被贵州省贵阳市南明区人大常委会任命的人民陪审员，南明区箭道街社区居委会主任薛尚春庄重地接过了鲜红的任命书。

　　薛尚春说，十多年前，她也陪审过不少案子，但那时就像一个道具一般，“最多就是在一些判决书上签签名字而已”。

　　“现在不同了。”指着任命书上的国徽，薛尚春说，“我的权力来源于人大，对人大负责。”也缘于此，在领取任命书后参加的几次庭审中，她与法官一样认真地听取当事人双方的陈述，然后与法官一起审明案件，并积极在合议庭上发表自己的意见。

　　许多人民陪审员都用自己的亲身经历证实了自己并非“摆设”和“花瓶”。2004年8月，全国人大常委会通过的《关于完善人民陪审员制度的决定》，为疗治“陪而不审”开出了药方。

　　决定明确，人民陪审员参加合议庭审判案件，对事实认定、法律适用独立行使表决权，人民陪审员人数不少于合议庭总人数的三分之一，合议结果实行少数服从多数的原则，人民陪审员与法官意见分歧时，应将其意见写入笔录，必要时，人民陪审员可要求提交审判委员会决定。

　　经费问题仍需进一步落实

　　全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》，明确了人民陪审员的经费由同级政府财政予以保障，最高人民法院与财政部专门联合制定了《关于人民陪审员经费开支有关问题的通知》，大多数高级人民法院也与同级政府财政部门联合发文，就辖区内人民陪审员的经费落实作出了具体规定。各地针对这一问题也作出了积极的改善措施。

　　然而，据最新数据，目前全国仍有一半左右的地方没有真正落实人民陪审员的经费。

　　在此次会议上，最高人民法院常务副院长曹建明称，各地要切实将人民法院为实施陪审制度所必需的经费开支落实到位。各级人民法院对于实施人民陪审员制度的各项经费必须单独列支、单独管理、专款专用，保障人民陪审员制度的有效实行。

　　丘栋辉整理