《瞭望》文章：创建反腐大格局

37期封面

　　《瞭望》文章：创建反腐大格局

　　十六大以来，新一届党中央通过从理论创新到体制改革，初步建设起一个从源头防腐到查办重大案件的宏大反腐格局

　　文/李一帆

　　回首5年，新一届党中央坚定不移地走中国特色反腐倡廉道路，不断理清和完善反腐倡廉战略思路，反腐举措频频推出，依法治腐步伐加快，民主监督力度加大，旨在预防腐败的各项改革深入推进，一批隐藏很深的腐败分子被严厉惩处，一个有利于反腐倡廉的大环境正在逐步形成。

　　郑筱萸、邱晓华、刘志华、杜世成、李宝金、荆福生、王有杰、王昭耀、吴振汉、韩桂芝、王怀忠、高严、刘方仁……这些十六大以来被惩处的省部级官员，体现了新一届党中央从严治党的方针，惩治腐败、端正党风政风的坚定决心。

　　令人关注的还有，日渐完善的种种党内外反腐制度效果明显，通过强化监督等体制建设，有效预防了一些可能发生的腐败问题，及时发现并调查处理了一批已经发生的腐败案件。原中央政治局委员、上海市委书记陈良宇腐败案件，未按惯例由中央成立专案组进行调查，而由中央纪委依据《党内监督条例》赋予的职责直接调查，这是《党内监督条例》适用于中央政治局委员的一起典型案例。这一案件的查处，充分体现了《党内监督条例》等一系列制度的严肃性和权威，充分体现了党中央贯彻实施《党内监督条例》等制度法规的严肃态度和坚定决心。

　　思想理论建设持续创新

　　十六大以来，党中央和中央纪委高度重视反腐倡廉实践经验总结和理论、对策研究，高度重视新鲜经验的推广和理论研究新成果的运用。五年来，在反腐倡廉思想理论建设方面取得一系列重要成果。

　　“标本兼治、综合治理，惩防并举、注重预防”的战略方针。党的十六届四中全会根据新形势下党风廉政建设和反腐败斗争的需要，明确提出了“坚持标本兼治、综合治理，惩防并举、注重预防”的反腐倡廉十六字战略方针。

　　最近，胡锦涛总书记在“625”重要讲话中强调，“在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设”。

　　这一要求，进一步丰富和发展了“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”方针；进一步明确了惩治腐败和预防腐败两项工作相辅相成、同等重要的辩证关系；进一步揭示了反腐倡廉工作必须最大限度地遏制和防止腐败，尽最大可能减少和消除因腐败造成损失和危害的根本目的；进一步强调了党风廉政建设和反腐败斗争必须坚持治标与治本两手抓、两手硬的基本方针和原则；进一步指明了反腐倡廉建设必须立足于从体制机制制度以及思想意识等源头上消除腐败隐患和漏洞，从根本上治理和防止腐败的基本思路和方法；进一步揭示了反腐倡廉工作的基本规律，拓展了反腐倡廉工作的视野，确立了反腐倡廉工作的基本目标和基本着力点，为进一步深化有关预防腐败的经济、政治、文化、社会体制机制制度改革创新敲定了调子，打开了空间，扫清了思想认识障碍。

　　“构建惩治和预防腐败体系”。十六届三中、四中全会都提出，要“建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”。

　　2005年1月，中央正式颁布实施《关于建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，明确提出了惩治和预防腐败体系建设的指导思想、基本原则、主要内容和工作目标。

　　《纲要》要求，充分发挥反腐倡廉思想教育的基础性作用，筑牢拒腐防变的思想道德防线；大力发展社会主义民主，调动党员群众支持和参与反腐倡廉的积极性；稳步推进制度创新，提高反腐倡廉的制度化、法制化水平；切实加强对权力的制约和监督，形成有效防范腐败的机制；认真执行党风廉政责任制，全面形成反腐倡廉的整体合力。

　　这是对反腐倡廉十六字方针的具体化，是对建立健全惩治和预防腐败体系蓝图的科学设计和总体规划。

　　《纲要》所规划的防治腐败体系，既是一个着眼全局的体系，又是一个遵循规律的体系，还是一个注重预防的体系，更是一个依靠民主、法制和德治多管齐下防治腐败的体系。

　　“用发展的思路和改革的办法解决腐败问题”的科学论断。《纲要》明确提出要用发展的思路和改革的办法解决腐败问题，胡锦涛总书记多次强调要用改革统揽预防腐败的各项工作，中央纪委一直强调，要认真贯彻中央关于深化改革的精神，适应完善社会主义市场经济体制的进程，积极推进惩治和预防腐败的体制改革和制度创新，力争在关键领域和重要环节取得突破。并明确提出了深入推进干部人事制度改革、司法体制和工作机制改革、行政审批制度改革、财政税收体制改革、投资体制改革、金融体制改革和市场配置资源的竞争体制与机制改革和创新等具体要求。

　　这一论断的提出，表明党中央进一步明确了解决腐败问题的根本途径和办法，既是对我国反腐败历史经验的根本性总结，也是当前和未来深入推进反腐倡廉工作的根本思想理论基础。

　　各类腐败问题之所以能够滋生蔓延，从客观上看，主要是由于公共权力运行的体制、机制和制度中存在着以权谋私的空间和漏洞，使有以权谋私之心的掌权者有以权谋私的可乘之机，而解决体制机制制度问题的必由之路就是改革创新。

　　提出“反腐倡廉建设”新概念。胡锦涛总书记在“625”重要讲话中提出“反腐倡廉建设”，是对党风廉政建设和反腐败斗争事业的新定位。这表明党中央和总书记对反腐倡廉工作规律性的认识和把握达到了新的高度。

　　从“反腐倡廉工作”到“反腐倡廉建设”，意味着我们党将把反腐倡廉工作作为一项经常化的建设性工作深入持久地不断推进。

　　反腐败不仅是一项建设性工作，而且是党风廉政建设乃至党的建设和社会主义事业建设的重要组成部分。因此，“反腐倡廉建设”的提法更具科学性、全面性、长远性和稳定性，更加符合党风廉政建设和反腐败斗争长期性、艰巨性、复杂性和极端重要性的特点，更加明确地界定了反腐倡廉建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、党的建设之间的辩证关系。为反腐倡廉工作制度化、经常化奠定了理论基础，为进一步理顺反腐倡廉工作思路，探索反腐倡廉工作方式、方法和措施指明了方向。

　　“把反腐倡廉建设放在更加突出位置”。胡锦涛总书记在“625”重要讲话中强调，要把反腐倡廉建设放在更加突出的位置，这是对全党提出的新的更高要求。

　　把反腐倡廉建设放在更加突出的位置，更加适应反腐败斗争关系人心向背，关系党的生死存亡，关系国家的长治久安的极端重要的客观地位。进一步摆正了反腐倡廉工作的位置，提升了反腐倡廉工作的重要程度，理顺了反腐倡廉建设与经济、政治、文化、社会以及党的建设之间的关系。

　　法规制度不断出台

　　依法治腐，是国际反腐败斗争的成功经验，也是中国共产党人在建立社会主义市场经济体制进程中逐步形成的共识和思路。

　　十六大以来，以胡锦涛为总书记的新一届党中央在党风廉政和反腐败法规制度建设方面迈出坚实步伐，探索出一条符合现阶段我国基本国情的有效开展反腐倡廉法规制度建设的新路子。

　　一些重要的法规制度不断出台。2003年11月召开的全国纪检监察法规工作会议，明确提出了建立健全党风廉政和反腐败法规制度体系的规划；2003年底，《中国共产党党内监督条例（试行）》和《中国共产党纪律处分条例》正式颁布实施；2004年颁布实施《中国共产党党员权利保障条例》《中华人民共和国行政监察法实施条例》和《国有企业领导人员廉洁从业若干规定（试行）》；2005年又相继颁布实施《中华人民共和国公务员法》《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》和《关于纪委协助党委组织协调反腐败工作的规定（试行）》等；2006年制定和颁布了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》《关于党员领导干部述职述廉的暂行规定》等；2007年颁布实施了《行政机关公务员处分条例》《中共中央纪委关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》和一系列《党内监督条例》和《党纪处分条例》的配套规定和办法。

　　据不完全统计，十六大以来，中央纪委、监察部共制定或修订法规和规范性文件160多件，会同有关部门起草制定40多件，地方和部门起草1000多件。

　　这些党内条规和法律法规的颁布实施，为反腐倡廉法规制度建设填补了重要的空白，打下了坚实的基础，开拓了广阔的空间。还有一系列党风廉政和反腐败法规制度正在抓紧制定之中，将于今后陆续颁布实施。

　　五年来，反腐倡廉法规制度体系的基本框架初步确立。反腐倡廉法规制度建设已经或正在实现六个方面的重要转变：即对反腐倡廉要靠法制的认识由中央大力倡导向全党形成共识转变；法规工作目标由单项零散的规划向成龙配套的法规制度体系转变；法规工作重心由侧重惩治向惩防并举、注重预防转变；法规工作方法由被动应急向主动应对转变；法规工作内容由侧重制定新法向立、改、废、释并举转变；法规工作局面由主要依靠纪检监察机关抓向全党动手抓法规制度建设转变。

　　八大反腐机制向前推进

　　十六大以来，八大反腐倡廉体制机制制度建设不断深入推进，从源头上防治腐败工作取得阶段性成效。

　　专门监督的体制机制建设有重大进展。中央和省（市、自治区）两级建立了巡视机构，纪检监察机关派驻机构统一管理工作在全国全面推行，预防腐败专门机构的组建工作正在抓紧进行。

　　深入推进司法体制和工作机制改革。审判公开和检务公开制度不断完善，检察机关加强了对诉讼活动的法律监督，逐步完善了对职务犯罪侦查的监督制约机制，违纪违法或不当司法行为责任追究制度逐步建立，强化了内部监督。

　　深入推进干部人事制度改革。按照《公务员法》和《领导干部选拔任用条例》的要求，建立了党政领导干部职务任期、交流、任职回避制度，建立了符合科学发展观要求的领导班子和领导干部综合考核评价制度，加大了党政领导干部交流的力度，加强了对党政领导干部选拔任用工作的监督，进一步加强了领导干部的经济责任审计工作。

　　深入推进行政审批制度改革。行政审批的运行、管理和监督机制不断完善。行政审批项目逐年减少，行政审批行为不断规范，行政审批方式不断改进，行政审批的电子化管理和监控系统逐步推广，行政许可项目和非行政许可审批项目的审核论证工作不断加强。

　　深入推进财政税收体制改革。全面落实了“收支两条线”规定，部门预算改革不断深化，转移支付制度和国库集中支付制度不断规范和完善。

　　深入推进投资体制改革。政府投资监管制度逐步健全，政府投资项目公示制度逐步建立，政府投资决策责任制度逐步建立，政府投资行为不断规范。

　　深入推进金融体制改革。金融监管体制不断完善，金融风险预警体系逐步建立，金融机构内控机制不断强化，预防利用金融机构洗钱和资金外逃的工作不断加强，社会金融信用体系逐步健全。

　　深入推进市场配置资源的竞争体制与机制的改革和创新。工程建设项目招标投标制度、经营性土地使用权出让制度、政府采购制度不断改进和完善，矿业权市场不断规范，产权市场建设不断加强。同时，还认真开展了对社团、行业组织和社会中介组织的清理和规范工作，其职能错位、行为失范问题得到一定程度的解决。

　　实际工作成效显著

　　十六大以来，各级纪检监察机关大力推进反腐倡廉工作，为全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会提供了有力的政治保证。

　　抓好党风廉政教育和领导干部廉洁自律。十六大以来，各级党委、政府和纪检监察机关始终高度重视对广大党员干部尤其是领导干部进行党风廉政教育，坚持反腐倡廉“大宣教”工作格局，采取多种形式开展理想信念教育、党章和法纪学习教育、社会主义荣辱观教育、社会主义核心价值体系教育、廉洁自律教育和警示教育、职业道德教育、社会公德和家庭美德教育，开展丰富多彩的廉政文化创建活动，深入推进廉政文化建设。

　　同时，严格执行“四大纪律八项要求”，高度重视解决领导干部廉洁从政方面存在的突出问题，注重从生活和工作细节抓起，出台一系列行为规范，采取一系列监督制约措施，严格禁止和坚决查处领导干部利用职权和职务影响谋取任何形式的不正当利益的行为和问题，并延伸到领导干部的配偶、子女和身边工作人员。党员干部尤其领导干部廉洁自律的整体状况由此得到一定程度的改善。

　　查处腐败案件保持高压态势。十六大以来，中央纪委、监察部和最高人民检察院严肃查处了一批省部级及其以上干部，其中有中央政治局委员、省委书记、省长、省委组织部部长、省委宣传部部长、省高级人民法院院长等高官。

　　各级地方纪检监察机关和检察机关也按照干部管理权限，分别严肃查处了一批腐败分子。做到了对腐败分子决不手软，无论职务高低，发现一个坚决查处一个。做到了既打蚊子又打老虎，党纪、国法和政纪面前人人平等的原则，得到了切实的贯彻执行。

　　同时，各级纪检监察机关高度重视改进办案方法、规范办案程序、创新办案工作体制机制，坚持依法办案、文明办案。注重发挥查办案件的治本功能，注意延伸办案链条，把查案过程变成教育引导、整改规范过程。把查办案件中发现的经济工作和其他工作体制机制制度上的漏洞和缺陷，进行有针对性的建章立制，堵塞漏洞，铲除腐败现象滋生蔓延的土壤，从源头上预防和解决腐败问题。

　　纠正损害群众利益不正之风工作措施有力。五年来，各级纪检监察机关及有关部门，按照中央的要求，对土地征用、城镇拆迁、企业重组改制和破产中损害群众利益以及拖欠农民工工资等问题进行了专项治理；对教育乱收费、医疗乱收费以及在医疗服务中“开单提成”、收受红包等行为进行了认真整治；对公路、水路三乱行为不断进行清理整顿和规范，严肃查处了一批损害群众切身利益的典型案件。

　　同时，立足于通过深化改革，建立健全纠风工作的长效机制。通过完善义务教育阶段公办学校“一费制”收费办法和公办高中招收择校生“三限”政策，规范高等学校收费行为，健全教育收费管理和监督制度，严肃查处学校乱收费和挤占、挪用、截留教育经费问题等方面的工作，努力解决群众子女上学难、上学贵的问题；通过认真纠正医药购销和医疗服务中的不正之风，严肃药品审评审批，强化医药价格监管，加强医疗机构管理，规范诊疗行为，严肃查处乱加价、乱收费行为等方面的工作，努力解决人民群众看病难、看病贵的问题；通过加强对安全生产的监督检查，严肃查处安全生产责任事故案（事）件，切实维护人民群众的生命财产安全；通过加强对农村各项改革尤其是旨在减轻农民负担的改革措施落实情况的监督检查，巩固改革成果，及时纠正涉农“三乱”问题，防止农民负担反弹；通过加强市场监管，严厉打击非法行医和制售假冒伪劣食品药品行为，严厉打击哄抬农资价格、制售假冒农资的坑农害农行为；通过认真贯彻执行环境保护法律法规，切实解决企业违法排污等破坏生态环境的问题；通过加强农村和城市基层党风廉政建设，严厉惩治和预防极少数基层干部吃拿卡要、与民争利的行为。

　　对权力运行的监督制约工作不断加强。确保了绝大多数党员干部尤其是领导干部正确行使权力。十六大以来，各级党委、政府和纪检监察机关注重加强对领导机关和领导干部尤其是主要负责人的监督。针对重点环节和重点部位，切实加强对权力运行的监督制约。

　　特别是《党内监督条例》颁布实施以来，各级纪委认真执行《党内监督条例》的各项规定，切实加强了对党员领导干部尤其是主要负责人履行职责和行使权力情况的监督。既重视自上而下的组织监督，又重视自下而上的民主监督，既重视党内监督，又重视党外监督，力求把党内监督与人大监督、人民政协监督、司法监督、行政监督、新闻舆论监督和社会监督有机地结合起来，初步形成了对权力运行的全方位、多层次、立体化的完整而有效的监督制约体系。