土地产权与收益权不明晰 以租代征问题难以解决

　　社论

　　国土资源部国家土地副总督察甘藏春9月17日在新闻发布会上，介绍全国土地执法百日行动等方面的情况，重点提到了以租代征的问题。

　　以租代征是个比较陌生的词汇，其实质是基层政府绕过土地审批程序，直接与农民进行私下交易，“逃避土地计划调控，规避土地收益税费政策的调控，直接进入非农业建设用地的行为”。说白了，就是虚置政府的土地控制权，而以基层政府与农民之间的私下交易，以较低的成本，将农用地转为非农建设用地，是众多土地私下交易的一种形式。

　　近两年，中央政府对土地严加调控，国务院办公厅去年下发《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》，建立严密的土地督察体制，向地方派驻9个国家土地督察局，派出类似于土地钦差大臣的土地督察员，加强土地监管，落实最严格的土地管理制度。这是2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》决定实行最严格的土地管理制度的组织保证。

　　这一组织架构辅之以卫星勘察等高科技手段，相当于在土地使用上建立了一张从天空到地面的立体交叉网络，成效颇彰。据此次新闻发布会提供的数据，从2000年到2006年，全国因土地违法违规受到党纪政纪处分的8698人，另有1221人被追究刑事责任，去年一年，因土地违法违规受到党纪政纪处分的是3094人，有501人被追究刑事责任，有两名省级干部因土地违法行为受到处理。2006年，全国开发区数量从清理整顿之前的6866个压缩到1568个，规划面积从3.86万平方公里压缩到9949平方公里，压缩比例分别达到了77.2％和74.2％。后续手段包括曝光典型案例，保持媒体高压态势，同时改变以往处罚村干部等基层干部，将责任上溯，“要铁面”。国土督察局的职责就是担任土地管理的包公。

　　在这些表象背后，是中央政府强化国有土地产权制度的努力，在地方政府与市场主体被土地价格的高涨迷惑得目眩神迷之时，土地的国有产权制度有瓦解之势。从土地使用上来看，包括工业用地以租代征、被压缩的工业园区由合法园区代为招商，从商品房用地来说，就是屡禁不止，遍地开花的小产权房。

　　国土督察局以运动式的督察与严厉的处罚向地方政府与市场主体发出警告，国有土地的产权形式不仅不会放松，还将进一步深化。此次透露出的两条新信息尤其值得重视：第一，不管实行怎么样的土地产权制度，土地管理的通行规则是用途管制，即“土地的所有者、土地的使用者对自己的土地如何进行使用，按照何种用途使用，是按照国家制定的规划来进行的”；第二，承接第一条的逻辑，土地权利是民事权利加公法管制，也就是说，土地不仅属于民事财产分割等范畴，更属于公法的范畴，即使土地产权中的使用权可以流转，而其用途等也必须符合国家利益。所以，目前的土地产权、使用权、流转权等方面的探讨，在中国的国情下是无的放矢。

　　但是，政府的这一努力注定艰辛。从各级地方政府，甚至到农村集体、农民个人为了获得土地溢价，都在或明或暗地进行抗争，虽然这些主体之间的利益未必能够协调，但在获得土地使用权溢价方面，立场出奇地一致。

　　以租代征的数据说明了这一点。从目前已经统计出的70个城市来看，这些城市新增建设用地中，属于“以租代征”的宗数就占了9％，面积占9.6％。其中最突出的城市，110万亩乡镇企业用地中，属于“以租代征”的就有73万亩，占到了建设用地总面积的67.4％。而签订以租代征的主体，受制于农村集体所有的形式，或是乡镇政府、或是村委会，或是农民个人，不可能到县级以上政府，虽然县级以上的政府很可能乐观其成。

　　实际上，由于以租代征和小产权房等形式无法获得法律的保护，对于农民也罢，征地办工厂的人也罢，在赚得眼前利益的同时，也把自己置于火山口上。台湾地区的土地改革，由于政府做了大量工作，农民得到了土地并不急于出售，而是通过土地入股分红或坐等土地溢价，成为中上收入阶层，农民收入的提高过程其实是解决社会矛盾、共同进入工业时代的过程。除非中央政府的政策可以使农民得到更多的长期收益，否则，我们将看到土地督察部门四处奔走、一个百日行动接着一个百日行动的窘境。

　　要解决以租代征问题，关键是让土地产权制度与土地收益权更加明晰，当农民听从中央政府指令并因此从土地中获得了更多的收益，他们就会成为中央政策的自觉维护者，而不是瓦解者，无论刑法民法、公法私法，对于市场主体而言，公平的土地利益分配才是最高原则。