日本刑事诉讼法明确规定了起诉便宜主义原则赋予了检察官很大的起诉裁量权。为了防止检察官的起诉裁量权被滥用，日本的法律同时设置了严格的监督制约机制。实践表明，日本的不起诉制度取得了良好的法律效果和社会效果，因而具有重要借鉴意义。
日本不起诉制度及制约机制 日本的不起诉制度从1885年左右开始，基于“微罪不拘捕，微罪不起诉”的方针，在事实上得到承认。此后，在1909年的司法统计中，“不起诉”的说法出现，1922年制定的旧刑事诉讼法（1924年施行）中作为法律制度被明文化，沿用至今。
由于日本的检察官不仅具有起诉独占权，而且根据起诉便宜主义的原则还具有很大的自由裁量权。因此，一旦检察官独断专行或是为某种外部力量所左右，很容易出现公诉权被滥用的情况。为此，日本的法律设置了具体的制约检察官行使公诉权的制度。
1．不起诉处分通知制度。不起诉处分通知制度是指检察官通知告诉人、告发人、请求人不起诉处分结果及理由的制度。根据日本刑事诉讼法第二百六十一条规定，检察官如果是通过告诉、告发或请求等方式而受理案件的，在作出不起诉的决定时，必须立即将不起诉处分的结果通知告诉人、告发人及请求人。同时，根据被通知人的请求，检察官还应当迅速将不起诉处分的理由也予以通知。这种不起诉处分通知制度可以对检察官起到心理上的控制作用。
2．准起诉程序。日本的准起诉程序也被称为准起诉手续、强制起诉程序或审判请求。准起诉程序是日本现行刑事诉讼法为监督检察官的起诉裁量权而新设立的一种制度。所谓准起诉程序是指如果控告人或告诉人不服检察官的不起诉决定，可以在7日内通过检察官提出请求书，请求地方法院将该案件交付法院审判。检察官认为有理由时应当提起公诉。检察官坚持不起诉的，由有管辖权的地方法院裁定是否将案件交付审判。当法院裁定请求有理时，可裁定将案件交付有管辖权的法院审判。此裁定一经作出，即视为对该案件的公诉已提起。但这种准起诉程序只限于公务员滥用职权罪所作出的不起诉决定，是检察机关起诉独占主义原则的唯一例外。
3．上级检察官的监督制约机制。日本的检察官是具有独立性的机关，依法独立行使检察权，只服从法律，不受其他机关、团体与个人的干涉，它包括检察官的外部独立与检察官的内部独立。在检察事务的处理上，日本每个检察官都是以自己的名义进行，并要负所有的责任，从而使其检察官具有准司法的性质。
为了防止检察官个人的专断以及在行使检察权中失误，确保检察官能正确地反映国家的意志，根据日本《检察厅法》规定，实行检察官一体化原则，使检察官的内部独立性具有限制性或相对性。所谓检察官一体化原则，是指检察权的行使必须保持整体的统一，每个检察官的独立机关必须组成统一的组织体，即采取检察官的所有活动一体化的原则。根据日本《检察厅法》规定，检察官一体化的原则主要体现在以下三个方面：（1）上级检察官的指挥监督权（该法第七至第十条）；（2）上级检察官的事务调取权和转移权（该法第十二条）；（3）上级检察官对下级检察官的代理权。
根据日本刑事诉讼法第二百六十一条规定，检察官在作出不起诉决定时，应当将不起诉处分的结果及理由告知告诉人或告发人。而根据日本《检察厅法》规定，检察机关实行检察一体化原则，上级检察官对其所属下级检察官拥有指挥监督权。告诉人或告发人可以向上级检察官声明不服检察官作出的不起诉决定，请求予以纠正。如果上级检察官认为不起诉决定错误，要求下级检察官更改的，下级检察官应当听从上级检察官的命令。
此外，日本还确立了法务大臣对检察官的指挥权，使检察官的外部独立具有有限性和相对性。
4．检察审查会制度。日本为了限制检察官的自由裁量权，控制不当的起诉，在1948年制定了《检察审查会法》，实行检察审查会制度。根据该法规定，检察审查会为民选机构，由11名成员组成，其成员由具有众议员选举权的公民以抽签方法确定。检察审查会独立行使职权，不受任何方面的干涉。根据该法第二条规定，检察审查会的职权主要有两项：一是审查未提起公诉的案件，可以作出“不起诉适当”或“不起诉不当”的决定；二是提出改进检察事务的建议及劝告。
日本不起诉制度的刑事政策意义 关于不起诉的刑事政策意义，在日本有重视特别预防和立足于一般预防的不同立场。重视特别预防的观点认为，不起诉制度的刑事政策价值表现在以下几个方面：（1）可以避免短期自由刑带来的弊端；（2）可以避免给行为人带来有“前科”的履历；（3）可以避免行为人特定资格的丧失；（4）可以避免因审判带来了行为人本人及其家庭成员的经济和精神上的负担等，在指出有利于行为人本人回归社会的同时，在减轻刑事司法机关负担的方面，也应积极地灵活应用不起诉制度。
立足于一般预防角度的观点认为，不根据收集证据后侦查的结果来考虑一般预防，如果没有处罚的必要则可以不起诉。
无论是上述何种立场，日本学界都认为不起诉是微罪处分，具有消极性质。这背后存在着对刑事诉讼当事人主义的理解和对弹劾式侦查观的反省，以及由此带来的对扩大不起诉导致的侦查的纠问化、长期化的担忧。
日本不起诉制度对我国的启示 （一）贯彻起诉“便宜主义”，扩大不起诉的适用范围
1．扩大相对不起诉的适用范围。
我国刑事诉讼法第一百四十二条第二款规定：“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。”这就在一个有限的范围内确认了起诉便宜主义，但由于诸多因素的影响，相对不起诉制度在我国司法实践中适用率较低，没有发挥其应有的功能。
笔者认为，改变相对不起诉在实践中的困境，应对现行立法进行适度修正：
（1）将适用相对不起诉的两个条件由“并列关系”改为“选择关系”。适用相对不起诉必须同时具备“犯罪情节轻微”和“依照刑法规定不需要判处刑罚或者可以免除刑事处罚”两个条件的现行规定大大限制了检察机关在相对不起诉方面的自由裁量权。如果将这种并列关系调整为选择关系，将有利于检察机关依据起诉便宜主义的精神，依法行使起诉裁量权。
（2）取消被害人可以不经申诉，直接向人民法院起诉的规定。被害人如果对检察机关作出的相对不起诉决定不服的，可以向上一级检察机关申诉，请求提起公诉。如果上级检察机关维持不起诉决定的，被害人可以向人民法院起诉。即被害人只有通过申诉，且对申诉结果不服的，才可以向法院起诉；未经申诉的，不得向法院起诉。因为，如果允许被害人不经申诉，直接可向法院起诉的话，有些被害人可能会滥用直接起诉权，从而导致一些依法本来不需要起诉的案件，进入了审判程序，从而增加了法院的负担，浪费了有限的司法资源。
（3）由立法明确规定对于某些犯罪嫌疑人，按照法律规定对其提起公诉会造成明显不公或者对国家利益、社会公共利益有重大影响时，检察机关可以作出相对不起诉决定。
（4）对轻伤害案件，当事人双方达成和解的，以及未成年人轻罪案件，立法应当明确规定检察机关可作相对不起诉。
2．取消检察机关的建议撤案制度，代之以规范的不起诉制度。
司法实践中，在案件的审查起诉阶段，由检察机关的起诉部门向侦查机关建议撤案的情况非常普遍。以建议撤案这种隐形程序代替不起诉方式结案主要存在以下弊端：一是在法律适用方面，建议撤案排挤了不起诉的适用范围，弱化了不起诉的制约效力；二是在目标追求方面，建议撤案只注重公权的便宜行使，却漠视了当事人的合法权益保护；三是在制度评判方面，建议撤案违背了刑事诉讼法的规定，有损于程序法治。鉴于检察机关的建议撤案制度存在着上述弊端，应当取消该制度，将其纳入规范的不起诉程序。
（二）对未成年犯罪嫌疑人引入暂缓起诉制度
日本学者认为，刑事案件形态多种多样，对应多种多样的刑事案件特点，必须建立多样化的刑事司法体系。刑事案件呈现多样化的特点在我国也同样存在，检察机关审查起诉的刑事案件中，既有故意杀人、故意伤害（重伤）、抢劫、强奸、放火、爆炸等重大刑事案件，也有故意伤害（轻伤）、盗窃、交通肇事等轻微刑事案件。面对多样化的刑事案件，我们应该采取灵活多样的刑事程序来应对，以求取得最好的法律效果和社会效果。但目前对于检察机关审查起诉的刑事案件，我国刑事诉讼法只规定了起诉和不起诉两种措施，中间缺少必要的过渡和选择余地，难以满足复杂多变的司法实践需要，也不符合检察机关在审查起诉环节应当充分体现“宽严相济”刑事政策的要求。
笔者认为，暂缓起诉在起诉和不起诉之间设置了一个缓冲地带，对不起诉的适用附加了考察期限和考察条件，既体现了检察机关对于具体案件处理的慎重，又可促使刑事追诉更加符合刑事诉讼的目的，引入该制度可以有效弥补我国现行起诉制度的结构性缺损。近年来，我国很多地方对暂缓起诉进行了有益的实践与探索，对未成年犯罪嫌疑人非刑事化处理取得了很多成功经验。由此可见，在立法上明确对未成年犯罪嫌疑人引入暂缓起诉制度时机已趋成熟。
（三）进一步加强和完善上级检察机关对下级检察机关不起诉决定的内部监督制约
在检察系统内，我国和日本都奉行检察一体化原则，即上下级检察机关是领导和被领导的关系。对下级检察机关的司法活动，上级检察机关有权力也有义务进行监督。因此，上一级检察机关对下级检察机关的不起诉决定进行监督，是比较有效的，这样有利于督促下级检察机关正确行使不起诉决定权。然而司法实践中，有些下级检察机关在作出不起诉决定前事先请示了上一级检察机关，并且往往将请示的结果告知了公安机关或被害人，这就造成了表面上是由下级检察机关作出的不起诉决定实际上是由上一级检察机关作出的，公安机关或被害人可能由于担心即使要求上一级检察机关复核或向其申诉也不会改变下级检察机关的不起诉决定，因而会放弃法律赋予其的复核权和申诉权。这就造成了本来是为了有效保障诉讼各方权益而设置的检察系统内部对不起诉决定的监督制约机制形同虚设。因此，为了能够真正发挥检察系统内部对不起诉决定的监督制约机制的作用，保障诉讼当事人依法享有的合法权益，应当取消司法实践中下级检察机关向上一级检察机关请示的做法，代之以规范的复核、申诉制度。上一级检察机关对下级检察机关所作的不起诉决定只能在收到申诉或复核请求时才能审核，而不能在下级检察机关作出不起诉决定之前进行干涉。
（作者单位：重庆市北碚区检察院）
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