完善经济法治建立社会主义新农村建设长效保障体制

　　在我国社会主义法律体系的诸多法律部门中，与民法的“市场主导”、“个人本位”、“意思自治”相比，与传统行政法的“国家中心”、“权力本位”、“命令与服从”相较，以“社会整体经济利益”为本位、以“实质公平正义”为追求，以“平衡协调”、“责权利相统一”等为基本原则的经济法，更能契合于社会主义新农村建设伟大实践的需要，更能提供有助于新农村建设的长效保障体制和机制，更具有与新农村建设伟大实践良性互动的发展空间

　　朱大旗

　　历史地看，以农业文明著称于世的中国自古以来并不缺乏“重农”、“裕农”的思想与传统，然而，数千年以来孜孜奉行“重农抑商”、“裕农固本”政策的封建王朝却始终走不出被后世称为“黄宗羲定律”的怪圈并因此而演绎着周而复始的王朝兴替，至清一代的农业与农村更在西方工业文明和坚船利炮的入侵下陷入火热水深。为改变中国农村积贫积弱的命运，伟大的革命先行者孙中山先生在其《上李傅相书》中开出了“设农官”、“兴农学”、使“耕耨有器”的药方，并在后来所著的《建国大纲》中发展为“耕者有其田”的政治主张。民国时期，梁漱溟、晏阳初等知识分子亦曾鼓吹并实验过多种多样的“乡村改良运动”。伟大领袖毛泽东早在第一次国内革命战争时期就深刻地洞察到“农民问题乃国民革命的中心问题”，并在缔造新中国后亲自领导了50年代的农村土改、农业合作化运动等，在其著名的《论十大关系》中第一个阐释的问题就是“重工业和轻工业、农业的关系”。

　　改革开放以来，我国在1982年～1986年、2004年～2005年又先后发布了7个关于农业的中央“一号文件”，1994年至2005年连续12年都召开每年一次的全国农村工作会议。从上可知，国家高层(包括决策层和知识精英)对农业和农村问题不可谓不是满腔热忱、不可谓不是富有真知灼见，然而，农业和农村发展的最终结果依2006年中央“一号文件”的描述是“仍然处在艰难的爬坡阶段”。造成这一令人扼腕的局面的原因，笔者以为既非政策不好，也非措施、方法不良，最根本的是中国长期以来缺乏在法治化基础上保障良好惠农政策贯彻到底的稳定可靠的管理体制和运行机制。没有稳定可靠的法律制度规范、没有各管理主体责权利的明确界定、没有有效的运行机制和程序保障、没有责任制和追究，再好的思想、再好的规划、再好的政策也会因欠缺中间层面的强有力执行而飘忽不定、摇摆不定，流于口号和形式，或成为一锅两头热、中间冷的“夹生饭”。因此，要完成建设社会主义新农村的历史任务，必须努力营造解决“三农”问题的法治氛围(而非仅仅是政策氛围)、完善各种涉农立法并切实加以贯彻执行。

　　经济法从一定意义而言即是政策法，或者说是政策的法制化。经济法的这一特点使其能够适时地将行之有效的农村政策上升为国家法律规定，并根据农村社会经济发展的要求创制推动新农村建设的法律制度，因此，经济法制度的完善无疑非常有助于社会主义新农村建设长效保障体制和机制的形成。具体体现在：

　　首先，“新农村建设”的关键是要树立统筹城乡发展的新观念。要跳出“就三农抓三农”的思维定势，打破城乡分割的体制障碍，把农业发展放到整个国民经济的发展全局中，把农村进步放到整个社会的进步中，把农民增收放到国民收入分配和再分配中，进而统筹规划政策、公共资源、基础设施及产业布局。而经济法之《规划和产业政策法》因其具有的序列性、协调性、系统性诸特征，可以用法的形式将农业和农村发展置于优先地位，平衡协调农业与工业、农村与城市之间的关系，系统规划城乡经济社会的全面发展，并通过中央和地方的综合性规划法、专项规划法、特殊规划措施法、产业政策法等来加以具体落实，有效避免支农惠农政策的口号化、形式化。

　　其次，“新农村建设”千头万绪、任务繁巨，既涉及到宏观涉农经济政策、产业政策、社会政策等的制定，又涉及到微观的具体的经济、社会、政治、文化活动的开展，涉及到多方面的政策指导、监管、协调、调控等管理行为，需要动员全社会各方面的力量、需要人格化的具体主体加以落实。而在“工业反哺农业，城市支持农村”、“多予少取放活”的原则精神昭示下，在“新农村建设”中，各级政府、政府各部门、政策性机构、公益性组织、各类农村专业合作组织无疑要发挥更为重要的作用，承担更多的组织、协调、运营之职。而在对这些主体的权(力)利、利益、义务、职责和责任的明晰和界定中，以责权利相统一原则为指导、以经济责任制为核心内容的经济法的主体制度无疑可以使各管理主体和公益性、政策性运营主体的身份、角色更加明确，使他们依既定的角色和权利义务设置从事活动、接受问责，从而避免角色错位、利益冲突、经营管理不当，使各项涉农管理、运营工作落到实处。

　　其三：“新农村建设”，无论是推进现代农业建设、促进农民持续增收、加强农村基础设施建设、加快发展农村社会事业，还是深化以农村税费改革为主要内容的农村综合改革、完善建设新农村的乡村治理机制等，都要求各级政府、政府各部门要加大对“三农”的支持力度，尤其要在财政资金的安排上重点贯彻“多予”的方针，不断增加各级财政对农业和农村的投入，建立健全“以工促农、以城带乡”的长效机制。而财政法制度的完善无疑可以很好地解决这方面存在的系列问题：通过预算法的完善和各级政府预算的编制和执行，可以为“三农”问题的全面解决提供更多的稳定增长的财政资金；通过建立和完善财政转移支付法律制度可以使广大农民逐步获得与城市市民均等化的公共产品和服务；通过财政监督法制的完善可以提高财政支农资金的使用效率和运营效果，使农民真正得到实惠；通过税法制度的完善和税收政策的引导可以推动更多的社会力量支持“三农”、服务“三农”。

　　其四，城镇化、工业化背景下的“新农村建设”要求实现农业和农村发展的现代化、产业化、集约化，而这需要巨大的资金投入。显然，仅靠国家财政支持是不行的，还需要多种多样的金融资金和金融产品的支持。而通过金融法律制度的完善，通过建立健全以农村信用社、邮政储蓄银行为主体，以其他商业银行为补充，以中国农业发展银行、农业保险公司等政策性金融为支持的新型农村金融服务体系，发展社区金融机构和小额贷款组织，予农业与农村经济的发展以合作性、商业性、政策性以及其他形式的资金融通，则可以较好地保障新农村建设巨大而多元性的资金需要。

　　其五，“新农村建设”是生态保护型、环保节能型建设，当然也是让广大农民得到更多实惠、享受更高生活品质的建设。而在这些方面，搞好乡村规划，节约和集约使用土地；坚持最严格的耕地保护制度，加快征地制度改革，健全合理的征地补偿机制；加大乡村基础设施建设，加快乡村道路改造，发展农村通信，完善农村电网，解决农村饮水困难和安全问题；大力普及农村沼气，积极发展适合农村特点的清洁能源等，都要求我们进一步完善《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《水法》、《能源法》等自然资源和能源法律制度。

　　此外，完善反垄断暨公平竞争法在营造“新农村建设”的平等竞争环境方面，完善《产品质量法》和《消费者权益保护法》在维护农民合法权益方面，完善《招标投标法》、《政府采购法》等在提高农村公共工程建设质量和资金使用效益方面，完善《对外贸易法》在引领和支持我国农业和农村参与国际竞争方面都将发挥积极的作用。

　　(作者系中国人民大学法学院教授)