中国公民将迎来最重要“权利法案”

吴革律师

徐显明教授

中国政法大学教授蔡定剑

　　中国公民将迎来最重要“权利法案”

　　三位权威专家热议“选举权平等”

　　核心提示：中共十七大报告建议“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”，这一建议通过法定程序落实到法律中后，将成为中国最为重要的“权利法案”之一。

　　⊙法制周报记者陈杰人

　　10月15日，中国共产党第十七次全国代表大会在北京人民大会堂隆重开幕。作为中共十六届中央委员会的代表，胡锦涛向与会的2200多名党代表作工作报告。

　　如同外界和十多亿中国人所期盼的那样，在这次报告中，执政党提出了诸多国人关心的实际问题，比如切实解决民生问题、扩大社会福利覆盖面、缩小贫富差距等，让亿万农民惊喜的是，报告还建议，“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表。”

　　关注中国政治和公民权利的人士敏锐地意识到，这是中国政治改革的一个突破性举措，它意味着中国公民在选举权这一现代民主政治中最重要的权利方面将逐步实现完全意义上的平等。

　　就此话题，中国三位权威宪政专家接受了《法制周报》记者的专访，他们分别是：

　　中国政法大学校长、中国法理学研究会会长、全国人大代表、全国人大法律委员会委员徐显明教授；

　　中国政法大学教授、中国政法大学宪政研究所所长、北京大学法学院人民代表大会与议会研究中心主任、曾任全国人大常委会研究室副局长的蔡定剑博士；

　　中华全国律师协会宪法与人权专业委员会主任、北京中闻律师事务所主任吴革。

　　“差别选举权”的前世今生选举权是一个法治国家最重要的公民权利，通常都由宪法和宪法性法律规定。中国同样不例外。

　　现行《宪法》第34条规定，“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”

　　宪政学者解释说，根据《宪法》第33条所规定的“公民在法律面前一律平等”的原则，上述规定，应该理解为任何公民平等地享有选举权和被选举权。

　　但由于《宪法》第34条没有明确规定公民平等享有选举权，我国于1979年制定的《选举法》对城镇居民和农民的选举权作了区别对待。

　　根据《选举法》第12条的规定，自治州和县人大代表的名额“按照农村每一代表所代表的人口数4倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配”；根据该法第14条和第16条的规定，全国人大和省级人大的代表名额，“按照农村每一代表所代表的人口数4倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配”。这就是说，同样的人口数，农村的代表名额只有城镇的四分之一。

　　即便居民同在一个城市，城乡人口的选举权也不平等。根据《选举法》第13条的规定，农村每一代表所代表的人口数应多于市区。

　　上述选举权分配规定，被蔡定剑教授称为“四分之一选举权”制度，换句话说，在选举权问题上，4个农村人口才抵得上一个城镇人口。

　　他告诉记者，“四分之一选举权”制度曾见于独立战争后的美国。但到上世纪初，普遍平等的选举权在民主国家已基本实现，“二战”后就比较彻底实现。

　　随着社会的发展，越来越多的人士普遍认识到，实行“四比一”的选举制度，违背了平等原则，也和当代民主宪政制度不符。

　　2007年3月十届全国人大五次会议期间，陕西团的全国人大代表马克宁提出议案，建议保证农民和城市居民有同等选举权。这一议案，实际上正是由吴革牵头的全国律协宪法与人权专业委员会代为起草。

　　在各界人士的大力促进和推动下，存在数十年的不平等选举原则有了废止的可能。

　　众口一词的称道

　　在胡锦涛的报告中提出前述建议的当天，许多一直关注中国政治改革的学者和业内人士便纷纷表态，对这一建议给予充分肯定。

　　在网上，有关此话题的留言超过了万条，大家的意思大体一致：“实行城乡按相同人口比例选举人大代表”，实质就是废除过去的不平等选举权，这“无论如何都是重大进步”。

　　中国政法大学校长徐显明教授认为，这是“中国公民政治权利走向平等的具体举措，其实质是政治平等”。

　　徐教授在担任全国人大代表和全国人大法律委员会委员的过程中，对中国的选举制度有了更深刻的研究和理解。他告诉《法制周报》记者，我国过去由于实行城乡有差别的代表名额分配制度，出现了一些奇怪的现象。他举例说，河南省人口总数为9820万人，比山东省多出近400万人，但由于河南农业人口比重大，国家分配给该省的全国人大代表名额反倒比山东要少。

　　徐教授认为，随着中国民主进程的推进，逐步实现城乡人口的平等选举权，“是中国政治改革的一部分，这次十七大报告提出的建议，就是发展社会主义民主的具体步骤，意义重大。”

　　蔡定剑教授也认为，中共十七大报告提出破除“四分之一选举权”的制度，“从政治上说是一大进步，在中国十分必要。”

　　吴革律师在获悉十七大报告的内容后表示，“执政党没有回避民主政治的现实问题，是很好的信号”。在他看来，经历了多年的政治改革，中国在实行选举权平等这一问题上“时机已经成熟”，随着党的意志转化为法律规定，平等选举权甚至还为户籍制度的改革铺平了道路。

　　“素质论”普遭批评中国实行城乡居民有区别的选举权，法律上源于1979年制定的《选举法》。虽然当时有人批评“四比一”的做法，但不少人的理由是，农村人口多，整体上文化素质不高，如果实行平等的选举权，就会影响整个代表队伍的素质，因此，主张实行差别选举权。

　　这样的说法表面上看很有道理，但实际上却是彻头彻尾的诡辩，有的学者甚至激烈地批评说：在选举问题上，选民的“素质问题是个伪问题”。

　　蔡定剑教授将上述理由斥为“陈词滥调”。他认为，以所谓素质的高低去区分选举权的多少，是对“民主制度缺少基本的了解”。

　　“民主制的核心就是让每个人都有政治上的说话权利。”蔡定剑教授解释说，如果说有的人水平低、能力低就不让他们说话，就只能由那些聪明人来代表他们说话，那就用不着民主选举了。

　　“在涉及到自身利益的问题上，谁都会选择为自己的利益说话，而民主政治就是让人们有为自己说话的权利，如果要让别人代表的话，也需要平等地派代表。”蔡先生进一步解释说，“中国是一个以农民为主的国家，中国的政策法律就应客观地反映中国农民占大多数这一实际国情。”

　　吴革律师也强烈反对“素质论”。他承认农民文化素质不如城市人是现实，但他同时认为，学历不高不等于判断力就不高，“农民的判断力丝毫不用怀疑”。以文化水平的高低来区别对待选举权，是“很危险的做法”。

　　“农民选出来的代表不一定是农民，但他选出来的人，在很大程度上会替农民说话，更好地表达农民的利益和诉求。”吴革说。

　　乐观的前景

　　在一个法治国家，选举权作为一种最基本的公民政治权利，必须由宪法和法律规定。在十七大报告建议逐步实行城乡居民平等的选举权后，真正要成为现实制度，还需要依照法律程序修改法律，将执政党的意志转化为法律意志。

　　在接受专访时，三位专家都对平等选举权的实现前景作了预测。

　　蔡定剑教授担心选举制度改革的异化，在他看来，平等的选举权，还需要对选举制度进行改革。

　　蔡教授设想，中国真正按人口数量划分选区，由选民直接选举他们的代表，这种平等选举权才会有真正的意义。

　　吴革律师注意到了十七大报告前述建议中“逐步实行”的提法。他分析了“逐步”的两种可能：一是在级别上的逐步，即从县市人大代表实行平等选举，逐步落实到省一级和全国人大代表的选举；二是在比例上的逐步落实，比如从现在的四比一变为二比一，再最终实现完全平等。

　　不过，吴革本人的希望是，在这次党代会之后，在明年的人代会上就修改《选举法》，“一步到位”，实行城乡人口的完全平等选举。

　　作为全国人大法律委员会委员的徐显明教授则告诉《法制周报》记者，考虑到修改选举制度的复杂性，从时间上讲，在2008年的人代会上修改法律实现平等选举“来不及”，这一制度落实有“逐步实现”的过程，先从基层开始，第二步落实到市、省一级，最终实现全国人大代表的平等选举。

　　徐显明教授预测，城乡平等选举的制度，“在十二届全国人大时完全实现”。