深化制度反腐夯实制度基础

　　提高微观制度的科学化和系统化水平，提升反腐败机构的专业能力，使惩治和预防腐败的有效性得以发挥。有了法治的原则，有了实现法治的制度基础，就可以使法治变为现实。但法治只是制度反腐有效性的一个必要条件，而非充要条件

　　任建明

　　制度反腐是我国建设社会主义法治国家战略的重要组成部分。制度反腐是和权力反腐相对立的反腐败模式。制度反腐模式基于法治原则，充分依靠制度预防和惩治腐败。权力反腐模式基于人治原则，从宏观的反腐败政策方针制定，到微观的具体案件能否查办，查办到何种程度；一项预防腐败的制度改革能否启动，能在多大程度上得到实施等等，都严重依赖于领导人的偏好、态度、意愿和决心。国际经验表明，只有制度反腐才是导向反腐败成功的关键战略。

　　制度反腐的现状、问题及原因

　　十六大以来，制度反腐受到越来越高的重视，也正在成为我国反腐败的主导或核心战略。重视程度的提升既表现在领导人的态度上，也反映在出台制度的数量上。

　　但现阶段制度反腐的最主要问题是有效性不高。有效性不高在制度预防和制度惩治这两大方面都有突出的体现。

　　首先是惩治力度加大与威慑效应递减并存。制度惩治的作用或价值体现在两个方面：一是，对于已经发生了的腐败行为实施惩处，使反腐败制度的正义和公正得以体现；二是，发挥出了应有的威慑效应，使潜在的腐败分子不敢腐败。后者更为关键，是衡量制度惩治有效性的核心指标。恰恰在这个指标上，暴露了我国制度惩治的“软肋”。从种种迹象来看，这些年来我国制度惩治的威慑效应令人忧虑，甚至还存在着滑坡的趋势。下面通过一些比较和观察来予以说明。

　　通过横向和纵向比较，可以折射出近些年来惩治工作威慑效应方面的问题。在我国香港，惩治的威慑效应或阻吓作用是非常充分的。在新中国成立早期，惩治的威慑效应也是很充分的。在决定处决刘青山、张子善时，毛主席曾说过：“处决他们，(是为了)挽救二十个，二百个，二千个，二万个犯有各种不同程度错误的干部。”1993年以来，我国对腐败保持严打态势已经十余年，但腐败分子“前腐后继”和案件“查不胜查”的趋势却仍在继续。腐败持续高发固然有多方面的原因，但打击威慑效应下滑也是主要原因。成克杰、胡长清、王怀忠等一批高官被杀，却对陈良宇、郑筱萸等未产生任何威慑效应，后来者甚至变本加厉，这不能不令人深思。不论做横向还是纵向比较，惩治威慑效应严重滑坡都是一个基本的事实。

　　其次，制度预防日益普及与效果普遍不佳并存。制度预防的作用主要是看它在多大程度上降低了腐败的发生率。十五大以来，制度预防在我国日益受到重视，已经推出的预防制度已经有许多了，但预防的效果普遍没有达到预期目标。威慑效应过低将会使惩治战略失去其关键价值；不能降低腐败发生率，同样也会使制度预防变得毫无意义。制度惩治和制度预防都缺乏有效性，制度反腐战略就会落空。

　　第三，制度反腐有效性不高的深层原因还在于制度。

　　制度原因体现在两个方面：一是法治实现的程度；二是制度的系统科学性和执行力问题。今天的香港，已经是一个高度法治的社会，也有一系列配套的惩治制度包括廉政公署这样专业性很强的机构，制度惩治的威慑效应的确很充分。新中国初期，主要依靠的是权力反腐。权力反腐在达到极致的状态下，也可以和法治异曲同工。但必须指出的是，这种模式是不可靠的、也是难以持续的。可以肯定的是，在制度反腐和权力反腐的双轨制时期，特别是在权力反腐的原则性已经降低，制度反腐还比较脆弱的阶段，制度反腐的有效性就难以保证。另外，我国反腐制度的系统科学性和执行力都还存在不足。这是制约制度反腐有效性的另一个原因。

　　切实深化制度反腐的几项对策建议

　　第一，切实加快由权力反腐向制度反腐转型的过程，下大力气改善制度环境。不论是加快转型还是改善制度环境，实质上主要指的都是一个问题，即不断压缩人治、扩大法治。

　　倘若我们能“认真”地执行已经制定的各项惩治和预防腐败制度，那也就达到了法治的程度，没有了人治的土壤。倘若不管腐败案件涉及到谁、不论他职位多高、不论涉及到什么问题，都能一查到底，那威慑效应就有可能比较充分了。

　　第二，夯实制度基础，使法治主张变成法治现实。法治原则仅仅停留在口头上是没有意义的，依靠人治实现法治也是一个悖论，实现法治的唯一出路还在于夯实制度基础。从我国反腐败的制度现实出发，至少有三方面的制度亟待完善或建立。一是，进一步深化反腐败体制改革，使反腐败机构的相对独立性得到根本保证。十六大以来，以纪检监察体制改革为代表的反腐败体制改革在提升反腐败机构独立性方面取得了实质性的进展，但还不彻底，改革还必须深入下去。这种相对的独立性是解放反腐败“生产力”的先决条件。二是，授予反腐败机构行使其职责的较为充分的权力，核心的权力包括：查办案件方面的独立的立案权和秘密调查权，推行预防制度的优先权———任何机构和个人都不能以个别的理由拒绝执行预防制度措施。有了查办案件的秘密调查权，“两规”、“两指”就可以被替代了。三是，建立与反腐败机构的独立性及权威相匹配的制约机制，实现反腐败机构的问责。有了这样的制度基础，制度反腐工作才可能不因个人意志为转移，任何人都难以超越法律，法治原则才可能得到贯彻落实。反之，没有这样的基础，必然是法治衰微，人治大行其道，再好的法治主张也只能停留在口头上，最终也不可能跳出以人治来实施法治的悖论。

　　第三，提高微观制度的科学化和系统化水平，提升反腐败机构的专业能力，使惩治和预防腐败的有效性得以发挥。有了法治的原则，有了实现法治的制度基础，就可以使法治变为现实。但法治只是制度反腐有效性的一个必要条件，而非充要条件。法治之外，还需要提高微观制度的科学化和系统化水平，还需要不断提升反腐败机构的专业能力。重要的微观制度包括保护举报制度，以专业分工为唯一原则实现多个反腐败机构的高度整合(与之相配套，就必须要改革现行的干部分系统、分级管理体制，在干部管理工作中体现法治的原则)，惩处方式的多样化和有效化，确保反腐败机构和人员专业能力不断得以提升的相关制度等等。

　　(作者系清华大学廉政与治理研究中心主任)