《瞭望》：土地执法瞄准以租代征 形势依然严峻

　　《瞭望》文章：土地执法瞄准以租代征

　　当前导致土地违法行为出现反弹的可能性依然存在，土地执法形势依然严峻

　　文/汤小俊

　　正在进行的全国土地执法“百日行动”，目前日程已过半。这场以查处“以租代征”为重点的声势浩大的“百日”执法行动，表明当前土地管理中存在的突出问题到了非常严峻的地步。

　　土地违法成因错综复杂、症结颇多，连续多年的土地治理整顿行动犹在眼前，而且从2003年以来，上至国务院，下到各级国土资源部门，采取了种种措施加强土地执法，这仅仅百日的行动能否为土地管理带来全新景象？此次行动能在多大程度上解决乱占土地的沉疴？

　　土地违法新花样

　　据最新一次卫星照片执法检查结果显示，2005年10月～2006年10月，监测的90个城市中，违规违法用地约1.3万宗，涉及土地面积24万亩，分别占同期新增建设用地宗数和面积比例的51%和22%。土地违法形势依然严峻。

　　而且，与几年前相比，当前土地违法类型有了很大不同，据国土资源部执法监察局介绍，主要有三种类型：

　　一是“以租代征”已成为撬动土地闸门的一股暗流；二是违反土地利用总体规划和年度计划，突破批准开发区限制范围，擅自扩大面积，有的还以各种名义新设立开发区；三是未批先占先用，未依法取得建设用地审批手续，就擅自先行征地、供地和施工建设。

　　而上述土地违法行为与过去相比，也呈现出不同的特点，主要有四个方面：

　　一是一些基层政府直接违法违规征占土地依然存在，有的以常委会议纪要、专题会议纪要的形式批准征占土地；二是一些基层政府默许、纵容、操纵甚至迫使违法违规用地，手段和形式更加隐蔽；三是违法违规征占土地向乡镇和村蔓延；四是东部地区违法违规用地仍时有发生，而中西部地区也已经开始急剧上升。上面提及的卫片检查结果显示，违法用地占新增建设用地的宗数比例和面积比例排名前15位的城市几乎都在中西部地区。

　　为解决当前土地执法方面存在的突出问题，国土资源部决定集中100天时间（2007年9月15日至12月25日），开展全国土地执法百日行动。国土资源部负责人表示，之所以决定开展“百日行动”，源于一个基本判断，即当前全国土地执法形势依然严峻，土地违法违规行为一定程度上影响了国家宏观调控政策作用的发挥。

　　“以租代征”冲击土地调控

　　“百日行动”的重点是集中查处2005年1月1日以来“以租代征”、违反土地利用总体规划扩大工业用地规模、未批先用等违法违规行为。作为一种新的违法占地行为，“以租代征”近年来在很多地方普遍存在，甚至在一些地方大行其道。

　　据国家土地督察北京局最近对华北五省区市的调查，“以租代征”主要有六种表现形式：一是用地单位或个人直接与村委会签订协议租赁土地，二是基层政府直接租赁农村集体土地，三是基层政府转租农村集体土地，四是基层政府作为土地租赁中介人促成租地行为，五是村民自行出租自己的承包地，六是村委会租用农户的承包地搞非农建设。

　　对照相关的法律规定，上述“以租代征”行为，不仅违反了土地利用总体规划和土地利用年度计划，规避了农用地转用和土地征收审批，规避了依法缴纳新增建设用地土地有偿使用费，规避了依法进行征地补偿和安置，规避了履行耕地占补平衡法定义务，擅自扩大建设用地规模，而且非法出让、转让、出租农村集体土地用于非农业建设等行为，也严重违反了《土地管理法》的有关规定。

　　大量“以租代征”行为的发生，还冲击了土地闸门的控制效应。根据历年卫片执法检查的实际数据估算，每年我国新增建设用地95%以上属于农村集体农用地。而在新增建设用地中，违法占用农村集体农用地的宗数、面积以及耕地面积，几乎都在50%以上，“以租代征”是主要的违法形式之一。这种行为不仅严重违法，而且严重影响了国家土地管理的秩序，也影响了国家宏观调控政策的有效执行和耕地保护目标的实现。

　　“以租代征”之所以大量发生，国土资源部耕地保护司负责人表示，不可否认，“以租代征”行为受利益驱动，有着强大的经济动因。随着我国市场经济的不断发展，土地价值不断升高，农民的土地一旦被征，依照法律规定只能一次性领取征地补偿费。而“以租代征”出租土地，甚至比自己搞种养业的收益要好，还保持土地所有权。国家土地督察北京局一项对农民的问卷调查发现，73%的农民愿意或比较愿意以“以租代征”的形式出租土地。这是一个值得高度重视和研究的信号。

　　从地方政府的角度来看，面对国家严格控制新增建设用地规模的宏观调控形势，也乐意而且默许“以租代征”行为发生，甚至将“以租代征”看作是解决当地用地矛盾、发展经济的一种有效方式和重要途径。对用地企业来说，“以租代征”可以绕过农用地转用计划指标限制，不办理用地审批手续，可以更快捷便利地取得建设项目用地。

　　能否扭转严峻态势

　　经过多年的整治，全国土地执法工作形势依然严峻，此次“百日行动”又能在多大程度上扭转这一态势呢？

　　国土资源部国家土地副总督察甘藏春认为，单靠一个“百日行动”来解决土地管理尤其是土地执法中存在的种种问题，是不现实的。在他看来，首先，当前导致土地违法行为出现反弹的可能性依然存在。从客观来看，我国特殊国情决定了土地供需的矛盾将长期存在。而主观上受现行干部考核制度和财税体制的制约，领导干部科学发展观的真正确立还需要一个比较长的过程。

　　甘藏春认为，目前的干部考核制度和财税体制不进一步深化改革，科学发展观就难以确立；科学发展观确立不了，地方政府发展经济的热情与保护资源、严格执法和切实维护群众利益之间的矛盾，仍将十分突出。

　　其次，从供地模式来看，以需求主导供地的模式仍未转变。调查显示，目前的主流用地模式仍是“土地围绕项目转”。尤其是书记、市长千方百计引来的项目，国土资源部门就得想方设法为其供地。业界有这样一种说法：地方党委、政府领导热衷于招商引资的局面不改变，以土地供应引导需求、调整固定资产投资的作用就难以发挥。

　　第三，对违法违规行为查处普遍偏轻、不到位，产生了极大的负面效应。据统计，2004年11月至2006年8月，中部某省各级国土部门向纪检监察部门提出党纪、政纪处分建议96人，实际落实不到一半；向司法机关移送追究刑事责任32人，实际仅追究7人。沿海某市国土部门2005、2006两年向法院申请强制执行937件，实际仅执行1件。违法处理不到位，违法者反而得到重用或升迁，也一定程度刺激了一些政府和部门违法用地。

　　整改期待标本结合

　　一些地方国土资源部门的工作人员也担心，100天到底能解决多少问题？近几年来，年年都有相关执法行动，有什么办法来确保这次行动对违法用地能起到足够的警示？

　　甘藏春表示，从10月15日起，“百日行动”正式转入查处纠正阶段，到11月25日将进入督察整改阶段。

　　甘藏春认为，在这个过程中，应做好以下三个方面工作：

　　其一，进一步梳理核实清查结果，制订查处纠正工作方案。各级国土资源部门要对下一级自查清理出的案件进行认真的系统的梳理，分类提出查处纠正的计划、措施和时间表，制订查处纠正工作方案后报上一级国土资源管理部门。国土资源管理部门要对发现的违法违规问题，依照有关法律法规，查处到位；对清理出的管理不规范问题，要采取措施，予以纠正。

　　其二，加强违法违规问题处理的政策意见及整改方案的研究。本着急用先行、先易后难的原则，认真研究“百日行动”清理查处的3类土地违法违规问题，有针对性地提出整改方案，确保“百日行动”查处纠正和整改打得准、有依据、有成效。

　　其三，充分运用高科技手段，完善对土地违法违规案件的发现机制。在深入现场的同时，进一步加强对卫片执法检查成果和其他卫星影像资料的运用，完善发现机制，并严格按照卫片执法检查成果，督促地方国土部门对违法违规问题依法依规查处到位并作出报告。

　　甘藏春表示，今年9月27日公开通报的16起案件中，对责任人都进行了严肃处理。其中有43名干部受到了党纪、政纪处分，中间不乏地市级干部，还有4起案件的责任人涉嫌犯罪，已按法定程序移送公安司法部门。可以说，过去“因公违法不算违法”，处理违法“雷声大，雨点小”的情况，已经开始转变了。

　　在疾风骤雨的刹风治乱的同时，国土资源部还将研究解决深层次的问题和矛盾的办法，创新土地管理机制。

　　国土资源部有关负责人指出，比如，继续积极稳妥地推进征地制度改革，控制征地规模，进一步依法明确征地范围，对于依法征收的土地要合理确定征地补偿标准，拓展安置途径，切实保障被征地农民的合法权益，努力做到被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。

　　同时，将进一步规范农村集体建设用地流转试点工作，在符合规划、计划的前提下，探索农民集体所有建设用地使用权的实现形式和管理措施。此外，严格界定城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点的内涵、范围和规模，防止违背农民群众意愿，损害农民利益。