依法分类推进事业单位改革努力建设服务型政府

　　我国有各类事业单位120多万个，从业人员近3000万人，汇集了中国超过三分之一的专业技术人才，拥有数万亿元国有资产，事业单位改革社会影响巨大，必须做到科学审慎、公平合理、平稳有序

　　李洪雷

　　事业单位是我国主要承担公共服务职能的公共机构，改革开放以来，我国事业单位的改革一直在不同层面上持续推进，但许多深层次的体制机制问题尚未解决。深入贯彻以人为本、全面协调可持续的科学发展观，全面建设社会主义和谐社会，要求强化公共服务职能、建设服务型政府，事业单位改革已经成为我国继国有企业改革、政府机构改革之后，所面临的又一项重要而紧迫的任务。必须依法分类推进事业单位改革，以提高公共服务的效能效率，促进社会和谐。

　　在传统上，事业单位是指没有生产收入、经费由国家开支、不实行经济核算、提供非物质生产和劳务服务的公共组织，主要包括科学、教育、文化、卫生和体育等部门和单位。确定事业单位的标准主要有三个方面，其一是活动性质和目的，事业单位从事为国民经济、人民文化生活、促进社会福利等服务的活动，不以为国家积累资金为目的。其二是行业领域，即从事教育、科学、文化、卫生等活动。其三是经费来源与管理方式，即由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办，并且不进行经济核算。改革开放以后，随着相关改革的推进，事业单位前述的各项标志之间出现了脱节，事业单位与企业、行政机关之间的界限模糊，这导致事业单位的范围非常庞杂与混乱。

　　深入推进事业单位改革，首先应当明确事业单位的性质。综合考虑我国事业单位的历史状况和未来发展，应将事业单位定性为相对独立地承担公共服务职能的公共机构。从这一角度看，事业单位本身并非如很多学者所认为的那样是中国特有的现象。实际上在西方国家，大量存在着在行政机关之外相对独立地承担公共服务职能的公共机构。在德国、法国等大陆法系国家，公务法人是极为重要的一种公法组织形式，这是指为持续履行某种特定的公共目的而成立的一个结合人与物的公法人。工业化和城市化的发展，要求国家承担了大量的服务行政任务，涉及教育、文化、科技、体育和公共事业等众多领域，为了适应这些新的行政任务对专业性和灵活性的要求，这些国家在科层制的传统行政机关之外创设公务法人，作为拥有法律人格的组织体独立地履行行政任务，以避免传统行政机关的官僚习气和僵化手续，这被称为间接国家行政，成为行政分权的一种形式。而在近年遍及全球的公共行政改革浪潮中，执行机构的设立也成为包括英国、法国、意大利和荷兰等诸多国家的选择。执行机构是相对独立的部属机构，它们在组织上仍然在部内，不具有独立的法律人格，需要接受部长的领导，部长对它们的活动向议会负责，但它们不必遵循部的正规方式，管理人员在预算和管理方面具有很大的自主权。

　　经过改革开放以来的发展，我国许多事业单位的职能、组织结构和管理体制已经发生了很大变化，与事业单位的基本性质发生了很大的背离。未来中国的事业单位，应当坚持其作为相对独立承担公共服务职能的公共机构性质，并在此基础上对其类型划分、组织结构和管理体制等问题进行探讨。

　　明确事业单位的这一基本性质，可以将下列组织排除在事业单位之外。

　　一类是以营利为目的公办组织。我国目前许多事业单位承担的是应由营利性市场主体来提供的非公益性服务与产品，这其中既有计划经济时代的遗留物，但也不乏基于各种因素而设立的新机构。大量非公益型机构充斥于事业单位之中，使得国家财政负担过重，无力发展那些真正具有社会公益性的社会事业。不仅如此，这些机构利用其特殊的地位和条件进行不正当竞争，造成了经济社会秩序的混乱。因此对于承担这类职能的事业单位，应当通过民营化改革，使其转变为普通的企业，从而回归民间。

　　二是实际承担政府监管或行政执法职能的所谓事业单位。将证监会、保监会、银监会和电监会等政府监管机构定性为事业单位，有利于采取灵活的财务会计和工资福利等制度，吸纳专业人才，提高监管绩效。但由于其行使的监管职能与公共服务职能存在很大差别，人事管理实质上也基本遵循一般行政机关的做法，将其定性为事业单位正当性不足。要解决这一矛盾，应当进行政府监管机构改革，建构符合政府监管机构特点的管理体制，明确承认政府监管机构区别于一般行政机关的特殊性，而不是将其与履行公共服务职能的事业单位混为一谈。对于那些因为行政编制等原因而被纳入事业单位、不具有特殊性的行政执法机构，则应通过编制管理制度改革，使其回归行政机关序列。

　　应当注意的是，并非所有涉及公共利益的职能都应由国家大包大揽，国家应当鼓励和促进公益型非政府组织的发育，充分利用民间资源，而不必完全利用自己的组织和人员。某些事业单位所承担的职能如果由民间组织承担更加有效，则国家可以将其撤销，转由民间组织承担，但国家应当依法对民间组织的活动加以规制，并通过税收优惠、财政补贴等方式促进其健康发展。

　　在将行使行政监管与执法职能以及进行营利活动的公办组织剥离后，作为相对独立承担公共服务职能的事业单位，从组织结构角度可以分为两类。一类为公务法人。某些服务职能的履行需要一定程度的独立性和灵活性，由行政机关直接管理不妥当时，就可以把负责机构创设为公务法人。公务法人作为公法人，独立履行法定任务和承担相应责任，同时必须遵守国家法律并接受国家的监督。公务法人在做出行政行为时应遵循行政程序法制，对其行为不服相对人可申请行政复议与行政诉讼，公务法人也可选择运用私法方式提供服务，此时应遵循民法规则。公务法人的治理结构主要有两部分组成，即决议机关和执行机关。决议机关为理事会，负责对重大问题的审议、决策，理事一般包括相关政府机构代表、雇员代表、用户代表、独立专家等。执行机关为主席或总经理，主要负责日常管理工作。

　　另一类是执行机构。对于一些不适合作为独立法人运作的事业单位，可以改造为附属于一定政府部门的执行机构。执行机构不具有独立的法律人格，法律责任由所属政府部门承担，但为保障执行机构的活力与效率，应赋予其一定的自主权，并对其运作机制进行改革，例如可从公务员队伍之外招聘职业经理人作为首席执行官，按照其与相关政府部门签订的框架协议进行管理，相关政府部门依据框架协议定期对其绩效进行考评。

　　我国有各类事业单位120多万个，从业人员近3000万人，汇集了中国超过三分之一的专业技术人才，拥有数万亿元国有资产，事业单位改革社会影响巨大，必须做到科学审慎、公平合理、平稳有序。改革方案必须保障公共服务职能的强化而非弱化，符合事业单位职能允许的规律，以人为本、保护从业人员的合法权益，避免国有资产流失，为此要将事业单位改革纳入法律的框架内进行，依法有序推进。

　　目前事业单位改革主要依据各相关部门或地方制定的关于事业单位改革的政策性文件分散推进，难以避免部门和地方视角的局限性，很多需要由中央政府决断的重要事项也难以在其中规定，建议下一阶段的事业单位改革应由中央做整体规划、统一部署和综合协调，为保证改革方案的科学性和权威性，应由全国人大常委会制定《事业单位改革法》或者至少由国务院制定综合性的《事业单位改革条例》，明确事业单位改革的目标、原则和步骤，规定推进事业单位的负责机构和利害关系人、专家与公众参与改革的方式、途径，设定未来事业单位的组织形态、治理结构、活动原则和监督机制等。

　　(作者系法学博士、中国社会科学院法学研究所副研究员)